Source: http://bezmonitor.com
Настоящият доклад е изготвен в рамките на проекта "Техническа подкрепа на Института по публична администрация и европейска интеграция (ИПАЕИ) при изготвяне на програми за обучение и обучение на представители на малцинствени и уязвими групи" EUROPEAID/121556/D/SER/BG
Contributions:
The texts/materials included in the report are based on contributions from the following experts:
Part One: Balazs Majtenyi, Balazs Vizi - Legal Experts, with contributions from Magdalena Kouneva (Key Legal Expert) and Katerina Velichova (Legal Expert)
Part Two: Fabiene Arnould (Key Social Inclusion Expert) and Magdalena Kouneva (Key Legal Expert) with contributions from Ignacio Velo, Miguel Taboada - Short-Term Experts
Part Three: Neviana Kaneva, Katerina Velichkova and Magdalena Kouneva- Legal Experts, with contributions from Lyubomir Stefanov and prof. Petar Staikov - Short-Term Experts
Annex 1: Neviana Kaneva ( Legal Expert)
Annex 2: Lyubomir Stefanov (Short-Term Expert)
При подготовката на анализите и предложенията бяха привлечени мнения на множество експерти и администратори с опит, както и на представители на неправителствения сектор. Екипът, изготвил настоящите предложения, изразява благодарността си на всички, които отделиха от времето си и положиха усилия да предоставят предварително становище по изпратения материал. Без да имаме претенции за изчерпателност, ние се опитвахме нашите предложения да бъдат в съзвучие, както с възприетите в европейските страни съвременни концепции, така и с най-новите насоки в развитието на практическите подходи, които вече в една или друга степен са доказали своята приложимост при решаването на дискутираните тук проблеми. Надяваме се, че материалът ще бъде от полза и ще допринесе за усъвършенстване на политиката за интеграция на малцинствата, хората с увреждания и уязвимите групи в българската администрация и ще спомогне за изграждането й като представителна администрация на многообразието.
Съдържание
Въведение
Част Първа: Принципи на равенство и недискриминация съгласно международното право и правото на Европейския съюз
Част Втора: Политики и програми на европейски държави за насърчаване на равните възможности за хора с увреждания, представители на малцинствата и уязвимите групи на пазара на труда за заемане на длъжности и успешно представяне в държавната администрация
1. Повишаване броя на кандидатите от целевите групи
2. Програми за трудова заетост специално за хора с увреждания
2.1. Квоти
2.2. Видове квотни системи
2.3. Реализиране на квотата на практика
2.4. Положителни действия освен квота
3. Премахване на бариерите при наемане на хора с увреждания в администрацията
4. Процесът на кандидатстване за позиции в държавната администрация
5. Конкурси за позиции в държавната администрация
6. Възможности за завършили студенти
7. Приемливо приспособяване на средата за хора с увреждания
7.1. Приспособяване на работната среда
7.2. Достъпност
7.3. Помощна технология
7.4. Адаптиране на работното време
8. Процедури по евакуация и безопасност
9. Кариерно развитие
10. Положителна работна среда
10.1. Ролята на ръководителите
10.2. Обучение по въпросите на многообразието
10.3. Обучение по въпросите свързани с уврежданията
11. Разработване на кодекси на поведение
12. Институционални механизми
13. Мониторинг
14. Мрежи за хора с увреждания в рамките на държавната администрация
15. Консултативни процеси
16. Баланс между служебни задължения и личен живот
17. Лица в неблагоприятно положение на пазара на труда
Част Трета: Преглед на актуалното състояние в България и предложения за промени за подобряване на възможностите в държавната администрация за хората с увреждания, представителите на малцинствата и уязвимите групи на пазара на труда
I. Преглед
II. Целеви групи
III. Антидискриминационно законодателство в България
IV. Устройство на администрацията
V. Система на държавната служба
VI. Предложения за промени
Анекс 1: Предложение за Указания за провеждане на конкурси за държавни служители с участие хора с увреждания
Анекс 2: Предложение за Ръководство за анализ на длъжностите в държавната администрация с цел установяването на възможностите за заемането им от хора с увреждания
Въведение
Представителност на държавната администрация
Представителността на държавната служба е едновременно основна предпоставка и солидно доказателство за утвърдена демокрация и общество, отворено за различието във всички негови социални аспекти - култура, език, пол, етнос, социално положение. Възможността на държавната служба да отговаря на нуждите на различните социални, икономически, етнически и културни обществени групи, е не само нейно призвание по дефиниция, но и основа за ефективното й функциониране в сложно организираната обществена система, както и начин за получаване на социална подкрепа. Ефективна държавна администрация не означава само наличие на техническа компетентност и специализирано познание, но и способност за прилагане на политика на действие, насочена към приобщаване на всички членове на обществото. Държавната администрация, изградена на принципа за равен достъп до властта, неизбежно отразява разнообразието в социален аспект. Не на последно място - етичното измерение на многообразието в обществения сектор е аспектът на представителност. Като следствие - публичната работна сила трябва да отразява обществото, за което тя работи и на което служи.
Принципи на изграждане на държавната администрация
В исторически аспект развитието на държавната администрация в Европа се свързва с няколко етапа, отразяващи съответно развитието на обществените и политически идеи. От патронажна бюрокрация или администрация за назначаеми "избраници" обществото, осъзнавайки нуждата от ефективно функциониращ административен апарат, преминава към меритокрация - бюрокрация по заслуги, или администрация на избрани въз основа на техните лични професионални качества и заслуги и чрез конкурс лица. В по-ново време принципът на бюрокрацията по заслуги означава не само, че държавните служители трябва да се назначават съобразно техните способности, но трябва също да се набират от всички области на обществото (представителна бюрокрация). Така че принципът на личните заслуги означава търсене на по-голяма ефективност, но също така и повече равенство. По този начин стигаме до принципа на равните възможности и неговото място в сферата на държавната служба.
Основно съществуват два модела за предоставяне на равни възможности: либерален и радикален. От една страна, либералният подход набляга на честните и открити процедури. По такъв начин формулата за елиминиране на дискриминацията се създава около прилагането на процедури, които формализират методите на достъп до работни места и подтикват работодателите да оценяват кандидатите по техните лични качества, като изключват останалите аспекти. Неравните резултати при разпределението на работните места и ресурси биха били в резултат от неравни лични заслуги. Радикалният подход, от друга страна, набляга върху позитивното действие и позитивната дискриминация и преразпределението на работни места и ресурси в полза на онези, които преди това са били в неблагоприятна позиция.
В последно време принципът на многообразието се налага като определящ в назначенията на държавна служба. Счита се, че ползата от разнообразяване на атрибутите на работната сила благоприятства за социалната представителност на администрацията. Многообразието се налага и от изискванията за висококвалифицирана работна сила, социално равенство, развитие на човешкия капитал, нововъведения и разрешаване на проблемни ситуации, културна промяна и изграждане на нацията. Характеристиките на заетите в администрацията варират естествено от такива, които са пряко свързани с изпълнението на работата или задачите - като различия в уменията, до онези, които са социални по характер и - на теория - само непряко свързани с работата - като пол и етнос, например. Но социалните категории (които включват полова, расова, етническа принадлежност, религия, сексуална ориентация, физически способности, възраст и семейство, икономическа, образователна и географска среда и статут) изглежда повлияват на контекста на трудовата заетост в повечето общества. Естествено, всеки служител в една администрация попада в няколко потенциални социални категории и, нещо повече, много от самоличностите се проявяват едновременно. В допълнение, социалното многообразие включва както самоопределяне, така и особености, възприемани от околните. Категоризирането на отделните личности на базата на една характеристика на личността крие риск от формализиране на процедурите за избор и назначаване.
Управление на многообразието
Макар управлението на многообразието да се появява в частния сектор, където аргументите за разнообразяване са основно икономически, нуждата от подобряване на изпълнението на държавната служба и нуждата от легитимизиране на администрацията пораждат силен мотив за постигане на многообразие и ефективното му управление и в административната сфера. Тук фокусът е върху разбирането и оценяването на различията, вместо това те да бъдат изключвани, така че всеки служител да чувства как с него се отнасят като с уникален индивид, чиито многобройни характеристики и способности се уважават и оценяват заради техния потенциален принос към институцията и нейните политики. Поради по-високото ниво на професиоанализиране на държавната администрация, и необходимостта от присъствие на висококвалифициран персонал на политическите и управленческите постове, правителствата са принудени да търсят талантливите кандидати в много широки кръгове. Те не могат да си позволят да елиминират дадени групи поради дискриминация или предразсъдъци, а трябва активно да търсят лица с високи способности, независимо от тяхната среда. От друга страна, държавната администрация не бива да става запазена територия за никоя от групите, а трябва да бъде реалистично отворена за всички граждани. Тя е обществен ресурс, а не политическа награда, или инструмент на една социална класа, пол, раса или религия.
Държавната администрация трябва да служи като модел за откритост и недискриминация. Не по-малко важно е, че една от най-ефективните стратегии за развитие е изграждането на човешки и социален капитал, а държавната администрация трябва да бъде движеща сила при изграждането на човешки капитал посредством преднамереното привличане на пренебрегвани и недостатъчно представени групи.
Значимо е влиянието на многообразието и по отношение на културната чувствителност на държавните служители и включването на по-широк кръг от гледни точки при разработване на политики и осигуряване на по-реалистични идеи по комплексни и динамични проблеми, касаещи пряко повече обществени групи.
Особено важен за прилагане в държавната служба намираме принципа на многообразието днес поради нуждата от реформа на държавната администрация в контекста на политиките на Европейския съюз. Общоприет факт е, че институционалната и функционална промяна изискват нещо повече от преподреждане на структури или приемане на закони. Успехът на истинските реформи зависи от промяната на институционалната култура. Многообразието допринася за промените в гледните точки по основни въпроси за това как една институция извършва своята дейност и има положителен ефект върху обществените организации, които подкрепят идеята за промяна.
От лични качества към разнообразие: едно основно схващане за равенство
Принципът на заслуги, концепциите за равни възможности и многообразието са все термини, за които предстои да се говори. Те ще пренаредят "справедливостта" в системата на публичната администрация. Най-накрая обаче - зад тези променливи схващания за равенство като "лични заслуги", "равни възможности" и "многообразие" стои една и съща идея, а именно идеята за приемане на равните като равни. Единственото, което се променя е съдържанието на групата, която формира "равните".
При системата на заслуги, това се свежда до следното: "всички онези, които имат подходящото образование и интелект, имат еднакви възможности за кариера в областта на държавната администрация". Фактът например, че някои от групите са фактически изключени от университетско образование и това ги изхвърля автоматично от административните структури, е пренебрегнат.
При системата с равни възможности, групата на "равните", които трябва да бъдат считани за "равни", е разширена чрез отделяне на допълнително внимание на хора, които са в неравностойно положение при опита си да навлязат на територията на обществения сектор. Към някои от тези групи от хора са насочени мерки, за да могат да отговорят на критериите (позитивно действие), докато за други групи самите критерии са приспособени (позитивна дискриминация). Установените социални групи от този момент принадлежат към "равните" и следователно трябва да получават същите права и възможности. Разработват се програми за равни възможности, включващи позитивни действия и позитивни дискриминативни мерки, за да могат те да бъдат считани за "равни" от доминиращата група. Но изискването отново е първо да се докаже принадлежността към определена категория - а именно, някоя от съответните социални (или целеви) групи, за да се получи съответното различно отношение.
И накрая, чрез многообразието ние практически се връщаме към принципа, основан на личните качества: "всеки, който притежава подходящи умения и талант, за да допринесе за осъществяването на организационните цели, ще бъде оценяван по един и същ стандарт, независимо от социалното си обкръжение". Сега "равните" вече не са онези с подходящата диплома, а тези с подходящите умения и талант.
Прилагане на политика на позитивно действие
Утвърждаването на мултиетнична демокрация преминава през изграждане представителна за множеството социални групи в обществото държавна администрация. Това може да бъде постигнато чрез различни форми на въздействие, но приложени системно и в тяхната цялост и взаимосвързаност. Един от най-важните сред тях са мерките за продължаващо обучение и образование, насочени към включване на представителите на малцинствата и хората с увреждания в административните структури.
Особено тревожна тенденция на пазара на труда в България напоследък наред с увеличаването на броя на дългосрочно безработните и трайно икономически неактивни лица, е рязкото снижаване на качеството на работната сила, която не е в състояние да отговори на нуждите и предизвикателствата на икономиката, основана на знанията и повлияна от глобализационните процеси. Липсата на образование и професия, както и ниската квалификация са бариери пред заетостта, фактор за обедняване и маргинализиране.
Макар образователната система в България да почива на принципа на равния старт и провеждането на допълнително обучение да е отворено за всеки, видно е, че има групи в обществото, които стоят пред тези отворени врати, но не влизат вътре. Достъпът до образование и особено до висше образование, може да бъде ограничен от различни фактори - социално и финансово неблагополучие, увреждане, отдалеченост на мястото на обитаване, нужда от полагане на лична грижа за член на семейството и др. Очевидно е, че хората, изпаднали в подобна ситуация, не могат да се възползват от възможностите, предоставени на "всеки", а се нуждаят от специални мерки, насочени към "тях", преодоляващи бариерите, на които са подложени. С други думи, нуждаят се от позитивно действие, подтикващо ги да прекрачат прага на отворената врата и да се почувстват наистина равни с "другите". Нещо повече, широко коментиран факт е, че липсата на подходящо образование и квалификация е критична причина за социално изключване и социална стигматизация. Това заключение се налага с особена сила в сферата на държавната служба, тъй като наличието на висше образование е основна предпоставка за заемане на длъжност като държавен служител. От друга страна, всеизвестни са ползите за цялото общество от образование, отворено за всички и недопускащо изключване на някакъв признак. Именно образователната система е огледало и основа за изграждане на общество, недопускащо социалното изключване като принцип. В този смисъл реформите, насочени към създаване на условия и предпоставки за активно участие на представителите на малцинствата, хората с увреждания и уязвимите групи на пазара на труда, включително в структурите на администрацията, предполагат активно и ангажирано продължаване на реформата в сферата на образованието.
Многообразие и равни възможности
Утвърдената демокрация предполага политическо представителство на различните социални групи не само на изборно ниво, но също и посредством представителство в държавната администрация на позиции, предполагащи формиране на обществения дневен ред и управленски политики. Същевременно, за да изпълнява ефективно ролята си, държавният служител следва да притежава лични професионални качества, знания и умения, неутралитет и обективност. Възможно ли е тези способности да се съвместят с ценности като равни възможности и многообразие и конкурират ли се помежду си? Какви подходи за подбор на кадри и методи, чрез които равенството и представителността може да се търси съществуват и са приложими към съществуващата в България административна система? Имайки предвид тези въпроси, ще разгледаме принципите и инструментите, които произтичат от международните и европейски стандарти и специфичния опит на други европейски държави, за да се предоставят равни възможности на представителите на различни социални групи за навлизането им в административния апарат и постигане до по-представителна и отразяваща социалното многообразие работна сила в публичния сектор.
Част Първа: Принципи на равенство и недискриминация съгласно международното право и правото на Европейския съюз
I. Принципи на равенство и недискриминация: Теоретичен преглед
В основата на правната регламентация на обществените отношенията, свързани със статута на уязвимите групи или на групите в неравностойно положение, стои принципът за недискриминация.1 Според него законът не трябва да свързва настъпването на негативни последици с принадлежността към някоя от уязвимите групи или групите в неравностойно положение. Забраната за дискриминация е по същноста си толкова съществена, че без нея не могат да се упражняват ефективно другите фундаментални и човешки права. В допълнение към това, този принцип е общоприет, като предпоставка за принципа за равенство. В този смисъл равенството изисква въздържане от и предотвратяване на дискриминационните практики. В действителност равенството е неразривно свързано с личното достойнство и изисква уважение към самоопределянето на представителите на определена група, като принадлежащи към същата, и следователно гарантира на общността правото на запазване на нейната идентичност.
Забраната за дискриминация е първата стъпка и задължителна предпоставка за формиране на политики или приемане на законодателство, включващи позитивни мерки, но сама по себе си тя не предоставя достатъчно инструменти. Ако отрицателният аспект (забрана за отрицателни последици) на принципа за недискриминация се трансформира в положителна формула, това би означавало, че членовете на групите в неравностойно положение би следвало да имат не по-малко, а равни права (и задължения) с всеки член на обществото. Поради това принципите за недискриминация и за равни права са тясно свързани. Забраната за дискриминация изисква от държавата да следва подход на пасивна политика; по силата на принципа за недискриминация държавните органи и политики на държавата трябва да се въздържат от каквито и да било действия, които биха облагодетелствали дадено лице или обществена група, докато в същото време биха поставили други в неизгодно положение. Във връзка с това дори положителните действия за даване на предимство за членовете на групата в неравностойно положение - т.е. положителна дискриминация - е действие, което държавата може да обоснове само тогава, когато подобно действие има за цел да балансира съществена дискриминация в конкретна ситуация.
В действителност принципът за равенство съдържа в себе си повече значение, отколкото недискриминацията сама по себе си: той може да се тълкува като насочен към специфичните интереси на малцинствена група, следователно се простира отвъд обикновеното предотвратяване на дискриминацията. Равенството няма абсолютна стойност; то е относително и може да се определи единствено като се има предвид ситуацията на другите в обществото. Това относително сравнение и определянето на произтичащите от него фактори могат да се разгледат по различни начини, като се остави опция за прилагане на принципа за равенство, ориентиран към малцинствата. Следователно, от друга страна предотвратяването на дискриминацията изисква равенство по принцип, включително предприемане на специални временни мерки за премахване не само на законовите, а и на социалните и/или икономически пречки пред упражняването на правата и свободите. В момента равенството и недискриминацията са установени принципи на международните документи за правата на човека.
1. Връзка между позитивните действия и забраната за дискриминация
Идеята за предприемане на позитивни действия (специфични права и политики) спрямо групите в неравностойно положение (малцинства, хора от уязвими групи) често бива отхвърляна въз основа на това, че дори самата възможност за предоставяне на такива права не се допуска от националните и международните разпоредби, които забраняват всякаква форма на дискриминация. В действителност, специфичните права, които се простират отвъд равното упражняване на основни права, формално може да се разглеждат, ако не и по същество, като нарушение на принципа за равенство. Противниците на някои специфични права за групите в неравностойно положение изграждат своите аргументи на този принцип, като си придават вид пред обществото на защитници на равенството. Подобна гледна точка, според нас, е чисто формална. В действителност не е необходимо да има съществено противоречие между нормите, които забраняват дадено лице да бъде дискриминирано и нормите, които предоставят защита. Мерките, предприети с цел преодоляване на несгодите от неравностойното положение, попадат в Аристотеловата концепция за "равенството като справедливост", което се основава на идеята, че не всички трябва да се третират по еднакъв начин, а само онези, които са в еднакво положение. Според това становище човек действа справедливо, когато третира сходни случаи по сходен начин, а различните - по различен начин. Онези, които смятат, че предоставянето на специфични права на групите в неравностойно положение е неизбежно, в действителност показват привързаност към Аристотеловата концепция, когато призовават за положителна дискриминация, като средство за борба с несгодите от неравностойното положение в малцинствена група. По отношение на проблема за недискриминация, международното обичайно право за правата на човека потвърждава, че "различното третиране на хора в сходна ситуация не винаги е забранено".2 Повечето забрани за дискриминация, свързани със законовите норми, уреждат пряко или непряко възможността за предоставяне на специфични права на лица, които принадлежат към тези групи. Тези права се простират отвъд класическия пакет от граждански права и се предоставят изключително на ограничен брой граждани, т.е. на тези лица, които действително принадлежат към социални групи в неравностойно положение.
Например Комисията за човешките права към ООН в своите Общи забележки № 18 заявява, че "Комисията отбелязва, че не всяко разграничаване при третирането ще представлява дискриминация, ако критериите за такова разграничаване са разумни и обективни и ако намерението е да се постигне цел, която е законна" според Международната спогодба за граждански и политически права.3 Като друг пример може да послужи така наречената Расова директива (2000/43/ЕС), приета от Европейската комисия през юни 2000 г., която забранява всякаква форма на пряка или непряка дискриминация въз основа на расов или етнически произход, но в същото време фактически подкрепя положителната дискриминация, като заявява, че принципът на равно третиране "не възпрепятства всяка страна-членка да поддържа или приема специфични мерки, за да предотвратява или компенсира несгодите, свързани с расовия или етнически произход" (чл. 5). Чл. 7 на Рамковата директива за заетост (2000/78/ЕС) на Европейския Съюз заявява следното за положителните действия: "С оглед на гарантирането на пълно равенство на практика, принципът за равно третиране не възпрепятства всяка страна-членка да поддържа или приема специфични мерки, за да предотвратява или компенсира несгодите. (...) По отношение на хората с увреждания, принципът на равно третиране не е в ущърб на правото на която и да било страна-членка да поддържа или приема разпоредби за защитата на здравето и безопасността на работното място или да въвежда мерки с цел създаване или поддържане на разпоредби или условия за обезпечаване или подпомагане на тяхната интеграция в работната среда." От казаното дотук става ясно, че не всички форми на разграничаване са дискриминационни.
2. Представата за основанията за дискриминация и лицата, принадлежащи към групи в неравностойно положение
В международен аспект определенията за понятието "групи в неравностойно положение" може да се намери само в документи и проекти в "мекото право". Трябва да подчертаем разликата, за да не се объркаме: между решението на законотворците за това какви хора се считат за свързани с определена група в неравностойно положение и определението за група от друга страна. Определянето на понятието за група в неравностойно положение не е абсолютно необходимо; тъкмо напротив, определянето на границите на обхвата на лицата, принадлежащи към група в неравностойно положение в някои случаи на законови предписания е задължително. В случаите, при които се предоставят специални права и задължения на различни групи от хора, законът трябва да определи кой към коя група принадлежи. Това е особено важно в случаите на етнически и национални малцинства. Висока цена може да бъде заплатена в случай на пренебрегване на необходимостта от регистриране и от игнориране на положителната дискриминация (например квотната система). Възползването от специалните права или от положителната дискриминация, която едва наскоро стана реалност след дълги битки за граждански права, не трябва да бъде задължително, то трябва да остане изключително право на законните й получатели.
В много случаи законовите разпоредби предлагат приемливи и обективни критерии за определяне на принадлежността към някои уязвими групи, Така например, здравните разпоредби обикновено определят кой може да се приеме за човек с увреждания. Идентифицирането на принадлежността към дадена група обаче не винаги е толкова очевидно. Държавите често се опитват да избягат от своите международни задължения за защита правата на малцинствата въз основа на това, че или не признават съществуването на малцинството, или отхвърлят всякаква законово-обусловена идентификация на лицата, принадлежащи към тази група. Международните инструменти за правата на малцинствата (например Рамковата конвенция за защита на националните малцинства (РКЗНМ) на Съвета на Европа, в чл. 3 решително заявява, че е необходимо да се идентифицират лицата, принадлежащи към малцинствата, и тази идентификация може да се изгради единствено и само въз основа на свободния избор на индивида. Това означава, че държавата трябва да признае подобно лично решение и да предостави подходящи законови мерки за гарантиране защитата на специфичните малцинствени права на тези хора.
В този контекст, трябва да споменем, че държавите, които признават съществуването на малцинства на своята територия, често предпочитат да ограничават защитата до "традиционните малцинства", т.е. да изключват имигрантите от преимуществата на малцинствените права. По отношение на прилагането на разпоредби, забраняващи дискриминацията, обаче не може да има такова разделение - както според международното, така и според правото на ЕС антидискриминационните мерки се въвеждат независимо от историческия, културен и пр. произход на групата и индивида. Следователно тези правила налагат задължения на държавите да гарантират равното третиране на всички хора.
В следващия раздел настоящият доклад разглежда съответните инструменти на международното право в сферата на равното третиране и недискриминацията и представя възникването на тези инструменти в първичните и вторичните източници на Европейското право. Проблемът със социалната дискриминация не може да се разреши само със законови правила и поради това настоящият доклад се занимава и с програмите за действие на Общността и други политики на ЕС.
II. Основни международни инструменти
1. Групи в неравностойно положение
Групите в неравностойно положение включват всички социални групи, които поради културни, политически или социални причини се нуждаят от специфична законова защита, която да им даде възможност да упражняват правата на равенство и основните човешки права; такива групи наред с другите са малцинствата, възрастните хора, децата, жените и хората с увреждания.
2. Достъп до пазара на труда
Що се отнася до въпроси, свързани с достъпа до пазара на труда,
Конвенция № 111 на Международната организация на труда (МОТ), касаеща дискриминацията по отношение на труда и професиите,4 е особено актуална. Тази конвенция предоставя специфична гледна точка към идеята за дискриминация, като я дефинира като:
"(а) всяко различие, отхвърляне или предпочитание, направено въз основа на раса, цвят на кожата, пол, религия, политически убеждения, национален или социален произход, което анулира или намалява правото на равни възможности или третиране на труда или професиите;
(б) Такова друго различие, отхвърляне или предпочитание, което анулира или намалява правото на равни възможности или третиране на труда или професиите, което може да бъде определено от заинтересованата страна-членка след консултиране с представителни организации на работодателите и служителите, ако такива съществуват, и с други компетентни органи." (чл. 1 (1))
Конвенцията изисква държавите да приемат политически мерки, за да се борят с дискриминацията в областта на труда и професиите, особено чрез образователни програми, професионално обучение, приемане на нови закони и т.н. (чл. 3) Тъй като тази конвенция е първата, която разглежда този въпрос, въпреки че в много страни от ЕС са приети по-широки разпоредби, тя все още се счита за основен международен инструмент в борбата с дискриминацията на пазара на труда.
3. Хора с увреждания
Хората с увреждания често биват отхвърлени от стандартното общество и им биват отказвани някои фундаментални и човешки права. Повечето уместни въпроси, свързани с тяхната специфична ситуация, са тясно свързани с общото изискване на недискриминация (както е указано в Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ)) и с основния принцип на лично достойнство за всички хора (както е заявено в чл. 1 от Всеобщата декларация за правата на човека).5 Дискриминацията срещу хора с увреждания има множество форми, които варират от отказ на възможности и достъп до образование до по-незабележими форми на дискриминация, като сегрегация и изолация поради налагане на физически и социални бариери. Ефектите от дискриминацията, основана на уврежданията, са особено големи в сфери като образование, заетост, жилище, транспорт, културен живот и достъп до публични места и услуги. Това може да е в следствие на различие, отхвърляне, ограничение или предпочитание, или отказ на настаняване въз основа на уврежданията, които ефективно анулират или поне намаляват признаването, ползването и упражняването на правата на хората с увреждания.
Повечето закони и политики, занимаващи се с уврежданията, се основават на предположението, че хората с увреждания не могат да упражняват същите права като хората без увреждания. В резултат на това положението на хората с увреждания често се разглежда от гледна точка на рехабилитацията и обществените услуги.
Съвременното разбиране за нетрудоспособност, увреждане или недъг ги поставя като функция на връзката между хората с увреждания и тяхната среда, проявена в резултат от съществуващите културни, физически и социални бариери пред хората с увреждания, което спира достъпа им до различни социални блага, достъпни за другите граждани. По този начин увреждането или недъгът се превръщат от медицинска в социална категория, определена от степента на загуба или ограничение на способността за участие в обществения живот на равни начала с другите социални субекти. Това идентифицира увреждането и недъга като социален проблем, свързан с индивидуалните човешки права.
Съществува необходимост от по-изчерпателно законодателство, което да гарантира правата на хората с увреждания във всички аспекти на социалния живот - политически, граждански, икономически, социални и културни права - на равни начала с хората без увреждания. Необходими са съответни мерки за разглеждане на съществуващата дискриминация, като по този начин се предостави възможност за хората с увреждания за равно участие в обществения живот и за развитие.
Основният проблем при осигуряване на свободен и пълен достъп на хората с увреждания до всички основни права е, че често културно-социалните предразсъдъци са отразени и в законовите разпоредби, така че социалното изключване се проявява в законови ограничения. Следователно има голяма необходимост за по-изчерпателен широкообхватен подход, който съответно да може да удовлетвори нуждите на хората с увреждания при упражняването на човешките им права.
В този контекст законодателството на държавно ниво е от фундаментално значение при популяризирането на правата на хората с увреждания. Докато важността и нарастващата роля на международното право в популяризирането на правата на хората с увреждания е призната от международната общност, то вътрешнодържавното законодателство остава едно от най-ефективните средства за спомагане на обществената промяна и подобряването на обществения статус на хората с увреждания. Международните норми относно уврежданията са полезни при установяването на общи стандарти за законодателство по отношение на уврежданията. Тези стандарти също трябва да бъдат надлежно отразени в политиките и програмите, които достигат до хората с увреждания и могат да внесат положителни промени в техния живот.
На международно ниво специалните нужди на хората с увреждания се признават пряко или непряко от всички основни международни договори за човешките права. Непряка забрана на дискриминация, обоснована от уврежданията, може да бъде изведена от общата недискриминационна формула като например установеното в Международната спогодба за граждански и политически права. В нея се посочва че, "законът забранява всяка дискриминация и гарантира на всички хора равна и ефективна защита срещу дискриминация въз основа на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически или други възгледи, национален или социален произход, имущество, рождение или някакъв друг признак" (чл. 26, подчертано), Тази обща клауза обаче е преобразувана в по-конкретни разпоредби в множество различни международни документи.
Един от тях, Конвенцията за правата на детето6, заявява, че дете, което е с умствени или физически увреждания, трябва да разполага с пълноценен и добър живот, при условия, които осигуряват лично достойнство, подпомагат увереността в себе си и съдействат за активното участие на детето в общността (чл. 23 (1)). Във връзка с това конвенцията подчертава необходимостта от специални грижи и от финансова помощ от държавата, както и за обществена солидарност към родителите за предоставяне на подходящи условия за децата с увреждания.7
Най-важното изискване, формулирано в международните договори в тази сфера, е необходимостта да се предостави подходяща законова и социална рамка за включването на хората с увреждания в социалния живот, за да им се помогне да водят добър живот и да разполагат с равни права. В европейски контекст, Европейската социална харта8 заявява, че крайната цел е осигуряване на "хората с увреждания, независимо от възрастта им и естеството и произхода на техните увреждания, ефективно упражняване на правото на независимост, социална интеграция и участие в живота в общността" (чл. 15). За постигането на тази цел Социалната харта набляга на важността от образование и обучение и подчертава необходимостта от гарантиране на преференциално третиране на тези хора по отношение на труда. Социалната харта настоява държавите и правителствата да популяризират наемането на работа на хората с увреждания, както и ефективната им социална интеграция.
Също така сред международните документи без юридическа сила, Декларацията за правата на хората с увреждания9 подчертава важността от предоставяне на подходящи условия за пълното упражняване на граждански и политически права (ал. 4), а Световната програма за действие относно хората с увреждания от 1982 г. също набляга на необходимостта от участие на хората с увреждания и техните организации в процесите на вземане на решения и по-специално в консултации с държавни органи. Държавите също са призовавани и се подканят да предоставят финансова подкрепа на такива организации.10
Конвенция за правата на хората с увреждания
Съвсем наскоро Генералната асамблея на ООН прие Конвенция за правата на хората с увреждания, която е първият международен договор, който урежда държавни задължения специално в тази сфера. Конвенцията все още не е влязла в действие, така че разпоредбите й засега нямат юридическа сила.11 Необходимостта от отделна конвенция, посветена изключително на защитата на правата на хората с увреждания, се основава на специфичните характеристики на тази социална група: предишните международни политически инструменти, призоваващи подтикващи държавите да за подобрят законодателството си за правата на хората с увреждания не са били успешни в действителност и показвали нуждата от законово обвързващи задължения в тази сфера, представени на международно ниво. Основната идея на конвенцията не е да създаде нови права за хората с увреждания, а да осигури необходимите мерки за пълното прилагане на техните основни човешки права. Приемайки, че идеята за "увреждане" се променя с времето, т. (д) от Преамбюлът на конвенцията квалифицира "увреждането" като променливо понятие и дефинира същото като произтичащо от взаимодействието между хора с увреждания и поведенческите и архитектурни бариери на средата, които възпрепятстват тяхното пълноценно и ефективно участие в обществото на равни начала с другите.12 Приносът на Конвенцията към окончателния подход и разбирането за уврежданията по принцип е, че се разглежда във възможно най-широкия смисъл и изключва каквато и да било възможност за квалифициращо и стигматизиращо отношение към хората с увреждания.
Водещ принцип в конвенцията е достъпността, което означава, че хората с увреждания трябва да имат възможност за достъп до съоръжения и услуги в общността без никакви затруднения: достъпността е особено важна във физическата среда, транспорта, информационни и обществени съоръжения и услуги.
Конвенцията урежда общи принципи, като подчертава от каква изключителна важност е борбата с дискриминацията, основана на уврежданията, и подтиква държавите да гарантират равна законова защита на хората с увреждания (чл. 5).
Конвенцията подчертава важността от промяна на разбиранията и обществените предразсъдъци, като прибавя към това и че е жизненоважно положението на хората с увреждания да се подобри, да се води борба със стереотипите и предразсъдъците и да се популяризират възможностите и уменията на хората с увреждания (чл. 8).
Предвид тази перспектива, един от основните въпроси е задължението на държавите да гарантират, че хората с увреждания упражняват своето право на живот на равни начала с другите (чл. 10) и по-специално да гарантират равните права и напредъка за жени и момичета с увреждания (чл. 6), както и да защитават децата с увреждания (чл. 7 и чл. 23). Държавите, които имат задължения по конвенцията, трябва да гарантират с всички възможни средства, че ще създадат подходящи условия за хората с увреждания, за да могат те да водят независим живот (т.е. като гарантират благоприятно третиране при труд (чл. 27), да имат свободен достъп до участие в политическия и обществения живот (чл. 29), да имат достъп до културни и обществени услуги (чл. 32). Конвенцията изисква държавите да определят конкретен орган или лице, което да отговаря за прилагането на конвенцията от страна на правителството и да създадат национален механизъм за популяризиране и наблюдение на изпълнението (чл. 33). С конвенцията се създава експертна комисия, която да разглежда периодичните доклади на държавите по напредъка по изпълнението (чл. 34-39).13 Също така отделният Незадължителен протокол14 за известяване, приложен към Конвенцията, позволява на отделните лица или групи да подават жалби в тази комисия при изчерпване на всички вътрешнодържавни процедури за оказване на помощ.
Конвенцията разглежда необходимостта от прилагане на нов комплексен, медицински и социален подход към увреждането, хората с увреждания и оценката на уврежданията. Приемайки медицинския подход при определяне на термините и въпросите, свързани с хората с увреждания, сме склонни да използваме повече медицинска терминология и по този начин налагаме "медикализация"15на социалното естество на увреждането, като го приемаме най-вече като медицински проблем на човека с увреждания. Използвайки медицинска терминология, свързваме увреждането с "биомеханични методи на заболяването"16, привеждайки основания за идеята, че човекът и човешкото тяло са единна физическа система или машина ("нозологизация" на човека), чието правилно функциониране може да бъде нарушено от заболяване и следователно той може да изгуби способността да се интегрира в средата или системата. По този начин може да се очаква, че балансът на системата ще се възстанови само чрез възстановяване на функциите на машината чрез елиминиране на заболяването и неговата причина. В този случай човекът се разглежда като пациент и като основен проблем на нарушеното единство между човека и средата. Този модел обаче не успява да отчете някои жизненоважни обстоятелства като: 1. Човекът с увреждания е личност с определени социални и психологически нужди; 2. Само по себе си увреждането не е "заболяване" и подобно поведение има дискриминационен елемент; 3. Хората с "увреждания", както е определеноие в закона, в действителност са хора с намалени или необичайни способности в една или повече сфери на човешката дейност - подобно на хора, които "нямат музикален слух" или хора, които "не могат" да пресъздават реалността по артистичен и творчески начин. Защо намалената способност на определени хора, която се носи в пространството, да се нарича "увреждане", за разлика от намалената способност на други да мислят абстрактно или с математически формули и логика? Медицинският подход не създава никакви условия или възможности за пълно участие, социална интеграция и независим живот на "хората с увреждания": не може да гарантира равенство, а създава допълнителни социални бариери към съществуващите бариери във физическата среда. Когато наричаме хората "увредени", ние в действителност създаваме теоретична обиждаща концепция, социален етикет, който навлиза в общественото съзнание и създава отрицателни стереотипи.17 Противно на медицинския подход, социалният се използва широко в законотворчеството и в практиката, както е показано от прегледа в резюме по-горе, създава отношение към увреждането, като към предимно социален проблем и социално понятие и разглежда хората с увреждания като граждани с равни права, които имат нетипични способности и които имат правото да участват в обществения живот заедно с останалите и да ползват обществените ресурси. Окончателният метод на установената практика се стреми да дефинира понятията в най-широкия възможен смисъл и функционално така, че те да не създават условия за обидно отношение към хората с увреждания като поставя ударение върху тяхната неспособност, а не върху средата, която не е адаптирана към специфичните характеристики на тези хора.
4. Малцинства
Както и при другите уязвими групи, забраната за дискриминация в първата стъпка и задължителна основа за "реална" политика или закони за защита на малцинствата, но сама по себе си тя не е достатъчен инструмент.18 Съгласно чл. 4 (2) от РКЗНМ "Страните се съгласяват при необходимост да предприемат адекватни мерки, за да популяризират във всички сфери на икономическия, социален, политически и културен живот пълното и ефективно равенство между хората, които принадлежат към национално малцинство и тези от мнозинството. Във връзка с това трябва надлежно да се запознаят със специфичните условия на хората от национални малцинства." Пояснителният доклад, прикрепен към РКЗНМ казва ясно, че всяко положително действие с цел да увеличи равенството между различни хора и групи е приемливо само ако е пропорционално на понесената дискриминация (ал. 38-40). В този аспект дори положителното, благоприятно действие на дадена държава е обосновано само тогава, когато такова действие има за цел да балансира съществената дискриминация в конкретна ситуация.
В рамките на ОССЕ19 по отношение на защитата на малцинствата е формулиран същият принцип като този на участващите държави, койито има за цел да "потвърди, че ще се спазват етническата, културна, езикова и религиозна идентичност на националните малцинства и че хората от национални малцинства имат право да изразяват, пазят и развиват свободно тази идентичност без никаква дискриминация и в пълно равенство пред закона."20
Много подобен подход е отразен в член 4(1), който гласи, че "[С]траните се задължават да гарантират на всяко лице, принадлежащо към национално малцинство, правото на равенство пред закона и на равна защита от закона. В това отношение се забранява всякаква дискриминация, основана на принадлежност към национално малцинство. Това се потвърждава също и в член 6(2) на Рамковата конвенция за защита на националните малцинства, според който "[С]траните [...] предприемат подходящи мерки за защита на лицата, които могат да бъдат подложени на заплахи или дискриминационни, враждебни или насилствени действия, поради тяхната етническа, културна, езикова или религиозна идентичност. Както формулата, възприета в КССЕ, така и думите, използвани в РКЗНМ, леко се различават от съответния член на Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ): Тези разпоредби формулират активен подход към принципа за недискриминация по отношение на малцинствата; от това се разбира, че лицата, принадлежащи към малцинства трябва да се радват на собствената си идентичност и да могат свободно да я развиват.
Недискриминация и равни права - дори и предоставящи подход, съсредоточен върху реализация на индивидуалните човешки права на представителите на малцинствата - обикновено не са достатъчни, за да могат малцинствените групи да подържат обособена колективна идентичност. По този начин специалните права отиват отвъд равните права: те дават на малцинството и/или неговите членове права, които са различни от тези на мнозинството и които са предназначени специално за тях. Чрез тези специални права се предвижда да се компенсират културните различия на малцинството.
Основната форма на специални малцинствени права са индивидуалните права. Носителят на тези права е индивидуалният член на малцинствената общност. Всъщност специфичните малцинствени права може да се формулират като продължение на универсалните човешки права в аспект на идентичност, тоест, това са индивидуални човешки права, които са насочени изключително към защита на малцинствената идентичност. В известна степен индивидуалните права на представителите на малцинствата създават пространство, в което да се изразява малцинствената идентичност. Всъщност, специфичните малцинствени права, както са заложени в международните документи, обикновено разглеждат три основни области, пряко свързани със запазването на малцинствената култура и идентичност:
a.) езиковите права могат да обхващат широк кръг от частни и публични взаимоотношения и сфери, в които се признава употребата на малцинствени езици;21
b.) втората група специфични права е свързана с образованието на малцинствен език;22 и
c.) третата група специфични права може да се сведе до правата на малцинствените групи да участват ефективно в политическия, икономическия и социалния живот .23
Най-важните проблеми в тази връзка произтичат от неясната формулировка на задълженията на държавите, оставяща значително поле за собствена преценка от страна на държавите при оформянето на законодателството им, касаещо малцинствените права. Дори в правно обвързващите договори се вижда един крехък консенсус по въпроса за специфичните малцинствени права.
Най-важните проблеми в тази връзка произтичат от неясната формулировка на задълженията на държавите, оставяща значително поле за собствена преценка от страна на държавите при оформянето на законодателството им, касаещо малцинствените права. Дори в правно обвързващите договори се вижда един крехък консенсус по въпроса за специфичните малцинствени права. Както по Европейската харта за регионалните или малцинствените езици, така и по Рамковата конвенция за защита на националните малцинства, държавите често са се съгласявали на условия, потенциално ограничаващи техните задължения. Рамковата конвенция в действителност предлага основно "програмни норми", които не предписват конкретни задължения за държавите, а задават определени цели, които трябва да бъдат постигнати. Хартата за езиците всъщност предлага гъвкав механизъм 'a-la-carte' (избор на отделни опции), тоест подписващите страни могат да избират измежду избираеми задължения, предложени в хартата.
За разлика от повечето документи, касаещи защитата на малцинствени права, Хартата за езиците не се стреми към опазване на малцинствените общности; главната и цел е "защита на историческите, регионалните и малцинствените езици в Европа" и набляга на това, че "опазването и подкрепата на регионалните или малцинствените езици" е "важен принос към изграждането на Европа, основана на (...) културно многообразие".
Основната концепция, залегнала в Европейската харта за регионалните или малцинствените езици е, че регионалните или малцинствените езици трябва да бъдат опазвани в своите културни функции, в духа на многоезикова, мултикултурна европейска реалност. Хартата за езиците се състои от три основни части: Първата част показва общите разпоредби, вкл. основни определения, като например понятията "регионален или малцинствен език", "сфера на употреба на регионален или малцинствен език" и "нетериториални езици". В допълнение към това хартата определя и концепцията за задълженията на държавите по силата на присъединяването към хартата. Част II на Езиковата харта, със заглавие "цели и принципи", представя общите задължения, обвързващи всички подписващи страни. В допълнение, третата част на хартата предлага конкретни разпоредби за различни дейности за употребата на езика, предлагайки различни нива на ангажименти за всяка дейност.
Образование и малцинствени права
Образованието предлага важна рамка за социална интеграция и борба с различните видове неравностойно положение, оказващи влияние върху малцинствата и други уязвими групи. В тази връзка трябва да се подчертае, че още в Конвенцията на ООН от 1969 г. за премахване на всички форми на расова дискриминация 24 в член 5 се казва: "държавите-страни по конвенцията се задължават да забранят и премахнат расовата дискриминация във всичките и форми и да гарантират правото на всеки човек, без разлика на раса, цвят на кожата, национален или етнически произход, на равенство пред закона, и "наред с други, правото на образование и обучение".25 Още повече, съгласно член 7 на същата Конвенция, подписващите страни се задължават да забранят и премахнат расовата дискриминация във всичките й форми и да гарантират правото на всеки, без разлика на раса, цвят на кожата, национален или етнически произход, на равенство пред закона, особено при ползването на следните права."
Освен Конвенцията за премахване на всички форми на расова дискриминация, Конвенцията за борба срещу дискриминацията в областта на образованието26 конкретно разглежда проблеми, свързани с малцинствата, като набляга, че "[и]зключително важно е да се припознае правото на членовете на националните малцинства да провеждат собствените си образователни дейности, вкл. поддържането на училища, и в зависимост от образователната политика на страната, употребата или преподаването на собствения им език" (член 5(1)c). Въпреки това, Конвенцията подчертава също, че всяко формално образование за малцинствата следва да бъде организирано като избираем вариант за членовете на малцинствата.
Европейската харта за регионалните или малцинствените езици посвещава член 8 на употребата на малцинствени езици в образованието, предлагайки богат пакет от възможни задължения на държавите, от ангажимента за преподаване на малцинствени езици, до употребата на малцинствени езици в университетското образование. Рамковата конвенция за защита на националните малцинства подчертава важността на образованието в поддържане на малцинствената идентичност (член 12-14) и изисква държавите страни да "стимулират равни възможности за достъп до образование на всички нива за лицата, принадлежащи към национални малцинства" (член 12(3)). Рамковата конвенция, обаче, не определя никакви финансови задължения за държавите, чрез които да се гарантира наличността на образователна система за малцинствата (член 13(2)).
Участие на малцинствата в обществените дела
Ефективното участие на малцинствата в обществените дела е от изключителна важност за създаването на позиция на равнопоставеност в обществения живот за хората, принадлежащи към малцинства. Наред с другите документи, имащи отношение по тези въпроси, Рамковата конвенция за защита на националните малцинства подчертава необходимостта от ефективно участие на хората от националните малцинства в културния, социалния и икономическия живот, както и в обществените дела, в частност онези, които ги касаят (член 15). Тази разпоредба обаче не изяснява кои мерки биха могли да осигурят съответното ефективно участие. Коментарът, приложен към Рамковата конвенция, осигурява контекста за тълкуването: набляга на значимостта на консултациите с представители на малцинствата, ефективно участие на представители на малцинствата при вземането на решения и приемането на планове за развитие, както и подкрепата на децентрализираните или местни правителства.27 Подобен подход и принципи са отразени и в препоръката с правно незадължителен характер от Върховния комисар на ОССЕ във връзка с националните малцинства (така наречените Препоръки от Лунд)28. Препоръката набляга на значимостта на ефективното участие на малцинствата в обществения живот, като сериозен принос за мирно и демократично общество. В този контекст, Препоръките от Лунд се фокусират върху положителните мерки за създаване на парламентарно представителство на малцинствата, за премахването на всички форми на дискриминация в изборния процес и кандидатурите за избори, и се обръщат към държавите с призив да улеснят такова политическо представителство. Освен това, други процедури и инструменти могат също да помогнат за ефективното участие на малцинствата във вземането на решения, като създаването на консултативни органи на национално, регионално и местно ниво. Териториалните и не-териториални самоуправления могат също да предоставят подходяща рамка за малцинствата, ако те бъдат подкрепени в достатъчна степен чрез конституционни и законови гаранции и други защитни мерки.
Тези документи придават особена важност на политическото участие на малцинствата, което обикновено се аргументира със силно политическия профил на междуетническите отношения в Европа. За разлика от ситуацията с други уязвими групи, политическото представителство, а още повече, политическата мобилизация на малцинствата, обикновено се счита за далеч по-важна в борбата с дискриминацията на малцинствата в обществения живот, отколкото за други групи в неравностойно положение.
III. Инструменти съгласно Общностното право
1. Принципът на недискриминация, съгласно acquis
Първо, основните принципи на ЕС, съгласно разпоредбите на член 6 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), са включени в клауза "човешки права и основни свободи". Член 6(2) на ДЕС се позовава на ЕКПЧ и на "конституционните традиции, общи за държавите-членки".
Но изричното позоваване в член 6(2) относно спазването на ЕКПЧ е важно, защото член 14 на ЕКПЧ, както беше споменато по-горе, разпорежда, че упражняването на човешките права "без дискриминация следва да бъде гарантирано" Тъй като ЕС трябва да уважава основните права, както е гарантирано в ЕКПЧ, като общи принципи на Общностното право, би могло да се предположи, че ЕС е задължен също и да гарантира принципа на недискриминация. Трябва обаче да се отбележи, че член 14 на ЕКПЧ се позовава изключително на "ползването на правата и свободите, посочени в тази Конвенция". От друга страна, общите принципи на acquis не въплъщават в правото на ЕС разпоредбите на ЕКПЧ, като такива, следователно общияj принцип за недискриминация, посочен в член 14 на ЕКПЧ обвързва Съюза като общ принцип на Общностното право в контекста на учредителните договори, а не само във връзка с правата и свободите, посочени в конвенцията.
Още повече член 6(2) включва добре утвърденото прецедентно право на Съда на ЕО що се отнася до спазване на общите принципи на Общностното право.29 Важно е да се отбележи, че държавите-членки са страни по ЕКПЧ и следователно са обвързани от нейните разпоредби. Следователно, би могло да се предположи, че общият принцип за недискриминация, залегнал в член 14 на ЕКПЧ, е част от фаменталните права, които ЕС е задължен да уважава, като общ принцип на Общностното право, въз основа на член 6(2) на ДЕС.
Относно въпроса за компетентността на ЕС в областта на антидискриминационните политики, трябва да се вземат предвид разпоредбите на член 13 на ДЕО, въведени с Договора от Амстердам. Това изменение придава тежест и на клаузата за недискриминация, съгласно член 13 от Договора за учредяване на Европейската общност, като по този начин упълномощава Съвета да предприеме действия за борба срещу дискриминацията. Съгласно посоченото в член 13 "Съветът, действащ единодушно по предложение на комисията и след съветване с Европейския парламент, може да предприеме подходящи действия за борба срещу дискриминацията, основана на пол, расов или етнически произход, религия или вяра, увреждане, възраст или сексуална ориентация". Този член формулира упълномощаваща разпоредба, даваща право на ЕС да приеме законови разпоредби за забраната на дискриминация. Освен това, в член 29 на ДЕС се споменава следното: "без да засяга правомощията на Европейската общност, целта на Съюза е да предостави на гражданите ....и чрез превенция и борба срещу расизма и ксенофобията."
Съгласно член 13, ЕС е приел следните две директиви: Директива на Съвета 2000/43/EC30 от 29-ти юни 2000 г., прилагаща принципа за равно третиране на лицата, без значение на расовия или етнически произход и Директива на Съвета 2000/78/EC31 от 27-ми ноември 2000 г., създаваща основната рамка за равно третиране в сферата на заетостта и професионалното развитие. Целта на Рамковата директива за заетост е да тълкува основната рамка за борба с дискриминацията на признаците религия или вяра, увреждане, възраст и сексуална ориентация, що се отнася до заетостта, упражняването на трудовите права и професионалното развитие, с оглед прилагане на практика в държавите-членки на принципа за равно третиране. И двете Директиви формулират минимални изисквания, като по този начин дават възможност на държавите-членки да въведат и да поддържат по-благоприятни разпоредби. Транспонирането на двете анти-дискриминационни директиви следваше да бъде изпълнено от държавите-членки до 2003 г., Директивата за расова равнопоставеност - до 19-ти юли, а Директивата за равнопоставеност при наемане на работа до 2-ри декември. Директивите защитават от дискриминация всички лица, намиращи се в държава-членка - без оглед на тяхната националност и гражданство. Важно е да се спомене, че отделно от това правило съществува и правото на свобода на движение на гражданите на държавите-членки на ЕС и техните семействата. Член 12 на ЕС гласи следното: "В рамките на прилагането на този Договор и без да се засягат никакви специални разпоредби, съдържащи се в тях, всяка дискриминация, основаваща се на националност се забранява." Това правило предоставя известна защита от дискриминация основана на националност за гражданите на държавите-членки на ЕС и техните семейства.
Хартата на основните права на ЕС е подписана и прогласена от Президентите на Европейския парламент, Съвета и Комисията на срещата на Европейския съвет в Ница на 7-ми декември 2000 г. Тези права се разделят на шест типа: достойнство, свободи, равенство, солидарност, граждански права, справедливост. Те са основани на фундаменталните права и свободи, признати от Европейската конвенция за правата на човека, конституционните традиции на държавите-членки на ЕС, Социалната харта на Съвета на Европа, Хартата на Общността за основните социални права на работниците и други международни конвенции по които ЕС или държавите-членки са страни.
Забраната на дискриминацията е пряко следствие от основния принцип за равенство (член 20 от Хартата), който гласи, че "Всички са равни пред закона".
Член 21, алинея 1 от Хартата потвърждава този основен принцип на равенство, заявявайки, че "всяка дискриминация, основана на какъвто и да е принцип, например пол, раса, цвят, етнически или социален произход, генетични черти, език, религия или вяра, политическо или друго мнение, членство в национално малцинство, имущество, рождение, увреждане, възраст или сексуална ориентация се забранява."
Този списък представя настоящите критерии за недискриминация: Специфична забрана за дискриминация въз основа на генетични черти, увреждания, възраст или сексуална ориентация. Забраната е обща и е приложима за "каквато и да било дискриминация", без да поставя ограничения върху основата или източника на въпросните права.
Обяснението, дадено на член 21 от съставителите на Хартата е следно: "Алинея 1 се позовава на член 13 на Договора на ЕС, член 14 на ЕКПЧ и член 11 на Конвенцията за правата на човека и биомедицината по отношение на генетичното наследство....32'
В Глава III, касаеща равенството, няколко члена последователно разширяват забраната на дискриминация чрез припознаване на специфични права за определени категории хора: правата на детето, (член 24) правата на възрастните, (член 25) интегрирането на хора с увреждания. (Член 26) Когато става въпрос за равенство между мъжете и жените, забраната за дискриминация въз основа на пола се разширява в член 23, където също се споменава "положително задължение", което трябва да се уважава от публичните власти, към които в адресирана Хартата.
През март 2000 г. в Лисабон Европейският съвет определи десетгодишна стратегия. Една от целите на така наречения Лисабонски дневен ред е да повиши нивото на трудова заетост на пазара на труда за по-слабо представените групи и да намали разликите в безработицата за хората в неравностойно положение, например, хора с увреждания, етнически малцинства и преселници.
За да допълни двете Директиви, беше одобрена Програма за действие на общността 33 за годините 2000-2006, с цел подпомагане на проекти, насочени към предотвратяване и борба с дискриминацията по всички признаци, изброени в член 13.
С тази програма Общността цели да се постигне по-добро разбиране на въпросите, свързани с дискриминацията чрез оценка на ефективността на политиките, законодателството и практиката и да развие капацитет за отговорни за изпълнението органи и лица (местни власти, независими органи, социални партньори, неправителствени организации, и др.).
2007 г. е Европейска година на равните възможности за всички. 27 държави-членки на ЕС заедно с Исландия, Лихтенщайн и Норвегия участват в тази програма. Дейностите по програмата ще бъдат организирани около четири основни приоритета - права, представителство, признание и уважение. В рамките на Програмата, правата се разбират като улесняващи съзнанието за правото на равенство и недискриминация и за проблема с многожествената дискриминация. Представителство означава повишаване на участието на уязвимите групи в обществото, на групите, жертви на дискриминация. В допълнение, представителството е свързано и с балансирано участие на мъжете и жените. Съгласно програмата определени общности, например ромите, са в толкова неравностойно положение, че вероятно ще трябва да се предприемат положителни мерки, за да може да се премахне неравенството, така дълбоко вкоренено в обществото. Признание се разбира като улесняване на проявите на многообразие и равенство в обществото. Съгласно това трябва да се предприемат приоритетни действия за включване на широката публика в открит дебат за значението на многообразието. Уважение означава подпомагане изграждането на едно по-хармонично общество.
За участващите държави, дейностите на национално ниво за 2007 г. - Европейската година на равните възможности за всички, се определят и изпълняват от Национални изпълнителни органи (НИО). Тези НИО са административни власти или еквивалентни на тях, с компетентност и доказан опит в борбата с дискриминацията. НИО формулират съответните национални стратегии и приоритети за годината и определят конкретни дейности.
През 2006 г. Комисията създаде консултативна група по социалната интеграция на етническите малцинства и тяхното цялостно участие в пазара на труда. Задачите й са да анализира пътищата за осигуряване на по-добра социална интеграция на етническите малцинства и преди края на "2007 - Европейската година на равните възможности за всички" да внесе доклад, съдържащ препоръки за политиките, които ще се изпълняват.34
Агенцията за основните права на ЕС 35 (АОП), която започна да функционира на 1-ви март 2007 г., е изградена върху Европейски център за наблюдаване на расизма и ксенофобията (ЕЦНРК).36 На базата на събраните данни, ЕЦНРК проучи степента и развитието на явлението и проявленията на расизъм, ксенофобия, анти-семитизъм, ислямофобия и други подобни прояви на липса на толерантност. ЕЦНРК анализира техните причини, последици и ефект. ЕЦНРК имаше за задача също и да изработи стратегии за борба с расизма и да изтъкне примери за добри практики по отношение на интеграцията на преселници и етнически и религиозни малцинствени групи в държавите-членки на ЕС. Територията на АОП е събиране и анализиране на данни за основните права по отношение на, принципно, всички права, изброени в Хартата. Това е разширяване на обхвата на настоящия ЕЦНРК, който се ограничаваше до въпросите, свързани с расизма и ксенофобията.
Проектите, предназначени за справяне с дискриминацията в заетостта, също са ползвали средства от ЕС чрез Общностната инициатива ИКУАЛ (EQUAL), както и чрез разходи от общия Европейски социален фонд.
2. Уязвими групи и правно обвързващи документи
Принципът за равенство и хората с увреждания
В Хартата на Общността за фундаменталните социални права от 198937 изрично се защитават правата за достъп до работни места за хора с увреждания. Съгласно формулировката на алинея 26: "Всички лица с увреждания, независимо от причината за или естеството на увреждането им, трябва да имат право за прилагане на допълнителни конкретни мерки, имащи за цел подобряване на тяхната социална и професионална интеграция. Подобни мерки следва да включват по-конкретно и според възможностите на бенефициентите: професионално обучение, ергономичност, достъпност, мобилност, жилищно настаняване и транспорт."
Европейският съюз отделя особено внимание на проблемите на хората с увреждания с организиране на Европейска година на хората с увреждания през 2003.38 По този повод Европейският съвет приема две специални резолюции за правата на хората с увреждания, като се фокусира върху сферите, в които съществуват най-остри проблеми: образование и наемане на работа. Що се отнася до равните възможности в сферата на образованието за студенти с увреждания,39 в резолюцията на Европейския съвет се подчертава нуждата да се работи за постигане на пълна интеграция в обществото на децата със специални нужди посредством училища и обучение, които са адаптирани към техните нужди. Съветът подчертава значението на електронното обучение и достъпа до информация в тази област, изразявайки подкрепата си за всякакви усилия, целящи подобряване обучението на учителите и създаването на по-инклузивна среда на обучение.
В резолюцията, касаеща наемането на работа и социалната интеграция на хора с увреждания,40 Европейският съвет призовава страните-членки и Европейската комисия да съдействат за осъществяване на едно по-тясно сътрудничество с представители на хората с увреждания както на национално, така и на европейско ниво. В резолюцията още веднъж се подчертава изключителното значение на социалната интеграция, като за целта се отправя призив към страните-членки да премахнат бариерите пред включването и участието на хората с увреждания на трудовия пазар, както и да гарантират прилагането на Директивата за равнопоставеност41. И тук Съветът повтаря своята загриженост за нуждата да бъдат премахнати всички бариери, възпрепятстващи участието на хората с увреждания в обществения живот, както и обучение, продължаващо цял живот.
В тази област обаче, най-важната юридическа рамка се предлага в Директивата за равнопоставеност и Директивата за равенство между расите, в които се предлагат специфични правни решения в борбата срещу дискриминацията.
Понятието дискриминация съгласно директивите за равнопоставеност
Двете директиви на ЕС очертават една обвързваща рамка, забраняваща расовата дискриминация посредством забраната на пряката или косвена дискриминация, както и на тормоза и виктимизацията.42 Съгласно Директивите, пряка дискриминация съществува в случаите, когато отношението към дадено лице в определена ситуация е по-малко благоприятно от отношението, което би съществувало към друго лице в подобна ситуация. Косвена дискриминация съществува в случаите, когато очевидно неутрална разпоредба, критерий или практика поставят определени лица в специфична неравностойна позиция в сравнение с други лица. Директивите признават тормоза за форма на дискриминация. Той се дефинира като нежелано поведение, имащо връзка с което и да е от основанията, на базата на които дискриминацията се забранява с цел или резултат накърняване достойнството на дадено лице или създаване на заплашителна, враждебна, принизяваща, унизителна или дразнеща среда. И накрая, Директивите включват виктимизацията сред формите на дискриминацията. От страните-членки се изисква да въведат мерки, необходими за защита на отделната личност срещу уволнение или друго неблагоприятно третиране, породено от подаване на или участие в жалба срещу дискриминация. В Директивите не са определени дефиниции за основанията за дискриминация.
Материален и персонален обхват на Директивите
И двете Директиви осигуряват защита срещу дискриминация в следните сфери на обществения живот:
1. Достъп до наемане на работа, до упражняване на индивидуална трудова дейност и работа, включително повишение;
2. Достъп до получаване на съвети за професионална реализация и обучение;
3. Наемане на работа и условия за работа (включително освобождаване от работа и заплащане);
4. Членство в работнически профсъюзи, участие в организации на работници или служители, или която и да е друга организация, чийто членове упражняват определена професия, включително допълнителните облаги, предоставяни от подобни организации.
Директивата за равнопоставеност между расите завършва списъка като добавя следните четири области:
1. Образование,
2. Социална защита (включително социално осигуряване и здравеопазване),
3. Социални привилегии, и
4. Достъп до и осигуряване на стоки и услуги, които се предлагат на обществото, включително жилища.
Директивите за равнопоставеност забраняват дискриминацията между всички физически лица в държавните и частни сектори.
Съгласно Директивата за равнопоставеност между расите "Страните-членки трябва също така да осигурят, където това е удачно и в съответствие със собствените си национални традиции и практика, защита за юридическите лица, в случаите, когато членове на същите страдат от дискриминация на расова или етническа основа."
Директивите са гаранция за това всички граждани на всички страни-членки на ЕС да имат право на: правна защита срещу дискриминация и достъп до стоки и услуги; приложимо право на обезщетение; равнопоставено третиране при наемане на работа и обучение; изискване към работодателя да се погрижи в разумна степен за адекватното устрояване с оглед нуждите на лицето с увреждане; предприемане на действия за борба с дискриминацията; съдействие в рамките на дадена страна-членка от организация, поощряваща равнопоставеното третиране и осигуряваща независима помощ на жертвите на расова дискриминация; подаване на жалби по съдебен или административен ред (свързана с адекватни наказания за лицата, проявили дискриминационно отношение.)
Работодателите в рамките на ЕС са длъжни да се въздържат от проява на дискриминация на работното място. Това включва и прилагането на принципа за равнопоставено третиране при наемането на работа и дейностите, свързани с обучение. Освен това от работодателите се изисква: да създават подходящи условия в разумни граници за хората с увреждания на работното им място; да осигуряват равен достъп до наемане на работа (включително критерии за подбор и условия за набиране на персонал, за всички видове и нива на консултиране в сферата на професионалната реализация), професионално обучение, специализирано професионално обучение и преквалификация (включително стаж и членство във или връзка с организации на работници или служители). Определяне на равна стойност за всички аспекти и условия за плащане. В случаите, когато дадена система за класификация на професиите се използва за определяне на заплащането, тя трябва да бъде основана на същите критерии, независимо от каквито и да било основания за дискриминация.
Правилата, изложени в директивите, са приложими спрямо всички работодатели и наети на работа лица в държавния и частния сектор (включително като държавни служители). Работодателите са длъжни да преразгледат своите практики за наемане на работа, за да бъде гарантирано, че същите не са пряко или косвено дискриминационни на който и да било етап от периода на действие на договора, от назначаването на работа до прекратяването на трудовото правоотношение. Служителите и персонала, работещи за организации, също имат отговорности относно това да не проявяват дискриминация. Те трябва да се погрижат за гарантиране спазването както на буквата, така и на духа на закона, като срещу отделни лица, действащи по дискриминационен начин, също могат да бъдат започнати правни действия от страна на жертвата.
В случаите, когато дадена страна-членка на ЕС не е осигурила пълното транспониране на дадена Директива в националното законодателство, отделният гражданин може въпреки това да се позове на разпоредбите на Директивите пред националните съдилища.43
Специфични мерки за малцинствата и уязвимите групи
Осигуряване в разумна степен на адекватни условия за приспособяване на хората с увреждания
В Рамковата директива за трудовата заетост се въвежда задължението за осигуряване на адекватно приспособяване за хората с увреждания. Това означава, че от работодателите се изисква да предприемат необходимите мерки, когато това се налага от даден конкретен случай, за осигуряване възможност за дадено лице с увреждане за достъп, участие или развитие в рамките на дадена професия, или за преминаване на обучение, освен ако подобни мерки не създават прекомерен товар за работодателя.
Оказване на съдействие
И двете Директиви предвиждат асоциации и организации с легитимен интерес да могат да подкрепят жертви на дискриминация или да предприемат правни действия от тяхно име. Съгласно формулировката на Директивите: "С цел да се осигури по-ефективно ниво на защита, асоциациите или юридическите лица следва също така да разполагат с правомощието да участват в съдебни производства, съгласно определеното от страните-членки, било то от името на или в подкрепа на която и да било жертва, без ущърб на националните процедурни правила, засягащи представителство и защита в съда."44
Диалог с гражданското общество
И двете Директиви изискват от страните-членки да усъвършенстват диалога със социалните партньори с цел насърчаване сключването на договори за работното място, кодекси на поведение, и др., и с НПО с оглед поощряване на принципа за равнопоставено третиране.
Специализиран орган
Директивата за расова равнопоставеност изисква от държавите да определят специален орган, способен да "оказва независимо съдействие на жертвите на дискриминация в хода на процедурите по разглеждане на техните жалби", като Директивата отваря пътя за създаване на действащи правораздавателни органи, компетентни да предприемат правни действия с оглед гарантиране на равнопоставеното третиране.
Право на достъп до информация
В Директивата е поставено изискване към страните-членки да предприемат мерки с цел популяризиране както на техните закони за равнопоставено третиране, така и на всякакви нови мерки, предприети с цел да се синхронизират съществуващите правила с Директивите.
Отчетност
Страните-членки се отчитат пред ЕС за прилагането на Директивата за расова равнопоставеност както и на Рамковата директива за трудовата заетост на всеки пет години. В техните доклади трябва да се вземат предвид според случая, и гледните точки на съответните имащи отношение неправителствени организации.
Санкции
Санкциите за дискриминация трябва да бъдат приложими, пропорционални на нарушението и превантивни (предотвратяващи бъдещи подобни нарушения). Санкциите могат да включват изплащане на компенсация, за която не може да се налага горна граница. Посочените санкции "могат да включват изплащане на компенсация на жертвата."
Прехвърляне на тежестта на доказване
За много от жертвите става практическо осъществимо да доказват претърпяната от тях дискриминация по два начина. Първо, Директивата прехвърля тежестта на доказване при гражданските дела с изискването, че ако бъде установен случай на дискриминация a prima facie, "ответникът следва да докаже, че няма нарушение на принципа за равнопоставено третиране." Второ, съгласно Директивата косвената дискриминация може да бъде "установена по всякакъв начин, включително на базата на статистически доказателства." Тежестта на доказване не може да бъде прехвърляна при наказателни производства. Също така заслужава да се отбележи и Директивата на Съвета 97/80/EC за тежестта на доказване при случаи на полова дискриминация.
Съгласно Член 8 от Директивата за расовата равнопоставеност 10 от Рамковата директива за заетостта, "страните-членки следва да предприемат такива мерки, каквито са необходими в съответствие със своите национални съдебни системи, с цел да се гарантира, че лицата, които се смятат за ощетени поради това, че принципът за равнопоставеност не е бил приложен спрямо същите, да представят пред съд или пред друга компетентна институция факти като доказателства за наличието на пряка или косвена дискриминация, като в подобни случаи ответникът следва да докаже, че не имало нарушение на принципа за равнопоставено третиране."
Доказателства за наличие на дискриминация
Съществуват много процесуални средства, които жертвите на дискриминация могат да използват за получаване на необходимата помощ с оглед установяване на факта на проявена спрямо тях дискриминация. Широко се използва прилагане на тестове. В преамбюлите и към двете Директиви изрично се посочва, че в случаите на косвена дискриминация могат да бъдат използвани статистически данни.
Част Втора: Политики и програми на европейски държави за насърчаване на равните възможности за хора с увреждания, представители на малцинствата и уязвимите групи на пазара на труда за заемане на длъжности и успешно представяне в държавната администрация
Преглед на политиката за социално включване в Европейския съюз и страните членки
Осигуряването на адекватни мерки за социално равенство е важна задача за Европейския съюз през последните двадесет години. Засилващата се политическа интеграция между страните-членки и разширяването на икономическата интеграция неизбежно изправя Съюза пред необходимостта да се бори с проблеми, свързани със социалното положение на уязвимите групи. Една от най-важните разработки в това отношение са специфичните мерки и нови политики, насочени към групите в неравностойно положение. Действията на Съюза в тази област са много тясно свързани с общата защита на човешките права - което не само представлява обща основа за сътрудничество за всяка една от страните-членки, но представлява също така и международно задължение за тях.
Днес ЕС проявява особена активност в борбата срещу расизма и ксенофобията и в осигуряването на равни възможности за всички. Съюзът е въвел мерки за създаване на по-високо ниво на защита в областта на борбата срещу дискриминацията, и чрез директивите си е упражнил решаващо влияние върху законодателството на своите страни-членки. Органите за мониторинг на Съюза в тази област са особено активни. Европейският център за мониторинг на расизма и ксенофобията упражнява дейност специално в тази сфера и от 2007 г. ще продължи осъществяването на своите дейности в рамките на Агенцията по човешките права.
На срещата си през март 2000 г. в Лисабон Европейският съвет призова страните-членки както и Европейската комисия да предприемат решителни стъпки за елиминиране на бедността до 2010 г. Политиката за социално включване в рамките на Европейски съюз се разглежда като съществен елемент с оглед постигането на десетгодишната стратегическа цел на Съюза за устойчив икономически растеж, повече и по-добри работни места и по-голяма социална сплотеност. Страните-членки на ЕС са постигнали споразумение да координират своите политики за борба срещу бедността и социалното изключване на базата на отворен метод за координация. На своята среща в Ница Европейският съвет лансира новия метод в сферата на борбата срещу бедността и социалното изключване и дефинира обща група от четири цели:
1) Да се улесни участието в трудовата заетост и достъпа до ресурси, права, стоки и услуги за всички: в това число предотвратяване изключването на хора от сферата на заетостта посредством подобряване на годността за наемане на работа чрез управление на човешките ресурси, организация на работата и обучение, продължаващо цял живот и осигуряване на ефективен достъп до всички образователни услуги.
2) Да се предотвратят рисковете от изключване, определени като: пълно експлоатиране на потенциала на едно общество, основано на познанията за новите информационни и комуникационни технологии и гарантиране на това никой да не бъде изключван, обръщайки особено внимание на нуждите на хората с увреждания; прилагане на политики, целящи предотвратяване на житейски кризи, които могат да доведат до ситуации на социално изключване; предприемане на действия за запазване на семейната солидарност във всичките й форми.
3) Да се окаже помощ на най-уязвимите, а именно: насърчаване на социалната интеграция на жените и мъжете, които са застрашени от трайна бедност; движение в посока елиминиране на социалното изключване сред децата и предоставяне на всякакви възможности за тяхната социална интеграция, и изчерпателно разработване на действия за сфери, за които изключването е характерно
4) Мобилизиране на всички имащи отношение органи, включително: участието и себеизразяването на жертви на изключване, и особено по отношение на тяхното положение и политиките и мерките, които ги засягат; канализиране на борбата срещу изключването в цялостна политика, и поощряване на диалога и партньорството между имащите отношение органи (държавни и частни).
Трудовата заетост се смята за ключов фактор за социално включване не само поради факта, че генерира доходи, но също и защото може да насърчи социалното участие и личното развитие. Някои основни мерки за поощряване на трудовата заетост са определени в Националните планове за действие/включване, като акцент върху тях е поставен и в Съвместния доклад на Комисията и Съвета за социалното включване, публикуван през 2004 г. както следва:
* Няколко страни-членки обмислят въвеждането на "активно остаряване" чрез подобряване на условията за работа за по-възрастните работещи, намалявайки схемите за ранно пенсиониране или стимулирайки търсенето от страна на работодателите, както и предлагането на работна ръка.
* Повечето страни-членки се позовават на активното участие на работодателите в създаването на един по-отворен и инклузивен пазар на труда. Освен посредством по-традиционния инструмент на субсидиите за наемане на работа, предоставяни на работодателите, това се осъществява основно чрез реализиране на кампании за наемане на работа в полза на специфични целеви групи, особено на хора с увреждания и преселници; мерки за стимулиране на социалната корпоративна отговорност и общи действия, фокусирани върху борбата с дискриминацията.
* Страните-членки осигуряват предоставяне на персонализирани съвети за безработните или търсещите работа, което означава, че индивидуално адаптирана комбинация от мерки се използва за създаване на пътища за намиране на работа. Все по-голям брой държави разчитат на подобни пакети, когато интервенциите на пазара на труда често се интегрират с мерки в други свързани области, като например социални услуги, здравеопазване и рехабилитация, курсове за чуждоезиково обучение и др.
* По отношение на семействата се идентифицират разнообразни подходи - разширяване на програмите за деца, осигуряването на финансова помощ на семейства с малки деца, създаване на работна среда, отличаваща се с позитивно отношение към семейството, увеличаване на схемите за по-гъвкаво или почасово работно време, преразглеждане на схемите за отпуски за родители и отпуски по майчинство и повишаване осведомеността на работодателите за важното значение, което има създаването на една позитивно настроена към семейството работна среда.
В доклада на Комисията/ Съвета се подчертава, че Национален план за действие/включване трябва да бъде тясно координиран с Национален план за действие /заетост като и двата плана трябва да бъдат разглеждани съвместно, за да се придобие по-пълна представа за мерките, които се вземат в борбата срещу социалното изключване посредством участието в пазара на труда. Подчертават се някои насоки от Европейската стратегия за заетостта (ЕСЗ). Една от насоките е поощряване на интеграцията и борбата срещу дискриминацията на хората в неравностойно положение на трудовия пазар.
В съвместния доклад за 2005 г. се потвърждава ролята на заетостта като ключов фактор за социално включване не само поради факта, че тя генерира доходи, но също и защото може да насърчи социалното участие и личното развитие и защото допринася за поддържане на адекватен стандарт на живот за по-възрастните посредством натрупването на права за получаване на пенсионни плащания. В доклада се посочват седем ключови приоритета:
1) Увеличаване участието на пазара на труда.
2) Модернизиране на системите за социална защита - целта е помощите за лица в трудоспособна възраст да осигурят ефективни стимули за работа, както и достатъчна сигурност, позволяваща на хората да се приспособяват към промени.
3) Борба с недостатъците в образованието и обучението;
4) Елиминиране на бедността сред децата;
5) Осигуряване на прилични условия за живот;
6) Подобряване на достъпа до качествени услуги.
7) Преодоляване на дискриминацията и повишаване степента на интеграция на хората с увреждания, етническите малцинства и имигрантите.
Трябва да се има предвид, че групата "хора с увреждания" има широки граници, включващи толкова голям брой увреждания, че това прави подвеждащи повечето генерализирани твърдения или предположения за способностите или ограниченията на хората с увреждания в сферата на заетостта. Докато някои увреждания са очевидни (напр., при хората, които използват инвалидна количка), други не са видими на пръв поглед (напр., епилепсия). Освен това, едно и също увреждане може да бъде проявено в различна степен, както и да засяга отделните хора по различен начин. И накрая, докато някои хора с увреждания може да имат нужда от специална помощ и/или оборудване, за да изявят в пълна степен своя потенциал, повечето могат да работят напълно ефективно без нужда от специални приспособления или адаптации. Голяма трудност за хората с увреждания представляват стереотипите, които потенциалните работодатели имат за тях. Трябва да се обърне специално внимание на това да се избегне използването на стереотипи като всеки човек с увреждане да бъде третиран индивидуално. Който и да е въпрос, засягащ заетостта на хората с увреждания следва да бъде разглеждан от позицията на предполагаема способност докато не се демонстрира обратното. По подобен начин, групата на "малцинствата" също е хетерогенна, включвайки редица групи и лица с различен социален и икономически статус.
Следвайки тези тентенции на ниво ЕС, държавните администрации в европейските страни, в качеството си на работодател, са въвели серия от инициативи за разнообразяване и равнопоставеност. В следващите раздели се поставя акцент върху някои ключови аспекти в подходите на европейските държави към предоставяне на равни възможности за членове на персонала и кандидати за работа. В тях се предлагат някои идеи за добра практика за набиране и задържане на персонал в случаите на хора с увреждания, представители на малцинствени групи, както и други лица, които изпитват затруднения на пазара на труда, като например, безработни младежи, самотни майки/бащи, възрастни хора над 50 години, хора, които са безработни, и др.
1. Повишаване броя на кандидатите от целевите групи
Много държави са възприели един по-активен подход, който има за цел да бъде повишен броя на кандидатите за позиции в сектора на държавната администрация от малцинствата, хората с увреждания, както и другите уязвими групи. Докато сред тези групи може да има лица, отговарящи на изискванията за постъпване на работа като държавни служители, осъществяването на контакт с тях понякога може да изисква повече от прилагане на обичайните практики за набиране и наемане на персонал.
Усилията за повишаване броя на кандидатите за позиции в администрацията може да се изразяват в дейности като:
- Ангажиране на специализиран персонал, който да подпомага държавните институции с цел разпространяване на информация сред разнообразни групи кандидати за позиции в държавната администрация.
- Включване на специфични мерки, касаещи набирането на персонал от целевите групи в правителствените програми и планове.
- Действия за промоциране на възможностите за заетост в администрацията сред представителни организации на хора с увреждания, асоциации на малцинствата, други неправителствени организации, както и установяванe и поддържане на отношения и трайно сътрудничество със заинтересованите организации в рамките на гражданското общество.
- Разпространяване на публична информация, специално предназначена за насърчаване на кандидати, включително такива от малцинствата, хората с увреждания, или безработните в неравностойно положение на пазара на труда да обмислят евентуална трудова заетост в рамките на администрацията.
- Публикации в медия, която обслужва или представлява лица от целевите групи.
- Организиране на семинари съвместно с организации, работещи по въпросите на или представляващи хората с увреждания, малцинствата, уязвимите групи с цел представяне на преглед на процедурите за кандидатстване и изтъкване на наличните възможности.
Белгия
Selor (отделът за подбор на персонал за държавната администрация) полага специални усилия за трансформиране на политиката за равенство на възможностите в администрацията в конкретна политика на многообразието.
По отношение на етническите и културни малцинства:
* Selor насърчава хората, произхождащи от етнически и културни малцинства да участват в конкурсите
* Специално внимание се отделя на разработването на комуникационните канали, предназначени за тази целева група. Selor изпраща предложения за работа до 70 организации, които след това ги разпределят сред членовете си.
* Selor се грижи и за това използваните тестове да не са дискриминационни.
* Selor поддържа мрежа от експерти по въпросите на трудовата заетост на хората, произхождащи от етнически и културни малцинства. Участниците в мрежата предоставят на Selor обратна връзка за обичайните процедури за подбор. И обратно, участниците в тази мрежа предоставят на целевата група информация, касаеща Selor.
Подобна мрежа е изградена и от експерти, близки до групата на хората с увреждания които споделят опита си със Selor. Така при въвеждането на нови процедури или в случай на адаптиране на съществуващите правила, Selor може да разчита на необходимата обратна връзка от тези организации. От своя страна членовете на мрежата предоставят на групата си информация за Selor.
Великобритания
Общоприети практики, използвани при наемане на работа в държавната администрация на хора с увреждания включват рекламиране в издания, които са специално предназначени за хора с увреждания, създаване на положителна нагласа за кандидатстване у хората с увреждания посредством публикации, посветени на набирането на персонал, използване на специализирани центрове за набиране на кадри в сферата на публичната администрация, кампания за набиране на персонал, насърчаваща наскоро завършили образованието си млади и амбициозни хора с увреждания да кандидатстват за работа в държавната администрация.
"ПРАКТИЧЕСКО РЪКОВОДСТВО ЗА ДОБРАТА ПРАКТИКА ПРИ НАБИРАНЕТО НА ХОРА С УВРЕЖДАНИЯ В ДЪРЖАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ" на Секретариата на Кабинета на министрите на Великобритания препоръчва рекламиране на гъвкавите модели на работа, осигуряването на помощни средства и приспособяване (на оборудването и помещенията) с цел да бъдат привлечени кандидати с увреждания, които отговарят на критериите за съответната длъжност. Възможности за надомна работа също трябва да бъдат обявявани, като в обявите следва да се посочва, че кандидатурите могат да бъдат получавани и в алтернативни формати, като се предлагат възможности такива да се подават чрез миником линии, мобилни текстфони, което ще спомогне за привличане на по-голям брой кандидати с увреждания за конкретния пост. Всякакви декларации за готовността да бъдат реализирани приспособявания в разумни граници също биха оказали влияние върху потенциалните кандидати с увреждания.
Кралство Нидерландия
Министерство на благоустройството и управлението на водите на Северна Нидерландия
Според проведена анкета, разочарованието е една от основните причини за ниския интерес сред етническите малцинства към обявите за работа. С цел да се стимулират подобни кандидатури се полага началото на осъществяване на контакти с организации и други заинтересовани органи. Министерството провежда предварителни интервюта с кандидати от малцинствен произход, при които се предоставя информация за организацията и процедурата, а кандидатите получават съвети относно това как да усъвършенстват своите мотивационни писма и автобиографии (CV). Предварителните интервюта създават базирани на доверие взаимоотношения, вследствие на което контактите продължават и след първоначалното кандидатстване, като в хода на процедурата се предоставя и обратна информация. По време на подбора, служителите, отговарящи за кадрите, полагат особени усилия за стриктното спазване на процедурите в случаите на кандидати от малцинствен етнически произход, както и за неизтъкването на несправедливи аргументи, на базата на които подобни кандидати да бъдат отхвърлени. И накрая, създаването на краткосрочни позиции - като места за стаж или въвеждане в конкретната служба - се насърчава, след като става ясно, че някои от кандидатите от малцинствен етнически произход притежават необходимото образование, но нямат достатъчен професионален опит. До 1ви януари 1996 процентът на заетите лица от малцинствен етнически произход достига 7 %, което е с 2% повече от препоръчаната в националния план на държавната администрация за достигане цел.
2. Програми за трудова заетост специално за хора с увреждания
Много страни са разработили политики за трудова заетост специално за хора с увреждания.
2.1. Квоти
Квотните системи са навярно най-известните и най-добре познатите позитивни мерки за подпомагане интеграцията на хората с увреждания на трудовия пазар. Съгласно тези системи работодателите, които наемат определен минимален брой лица, са длъжни да осигурят известен процент (квота) от работната им сила да се състои от хора с увреждания.
Така например в Германия изискването за работодатели, които имат повече от 20 работници или служители е да осигурят поне 5% от тях да са хора с увреждания. В Малта квотата е 2%, във Франция е 6%, както за частния, така и за държавния сектор, ако работодателите имат повече от 20 служители. В Австрия дружества с 25 или повече работници са длъжни да наемат поне едно лице с увреждания. Белгийската федерална администрация има квота от 2% за трудова заетост на хора с увреждания. През 2004 г. тя е постигнала 0.8% от тази цел (454 места, от които 148 (33%) са били заети от жени). В областта Валония квотата от 2,5% не е изпълнена и вместо това квота за трудова заетост от 5% в момента се интегрира в Кодекса за персонала. В Унгария работодателите са длъжни да плащат вноски за рехабилитация в Централен фонд на трудовия пазар, ако броят на служителите им надхвърля 20% и съотношението на хората с увреждания в рамките на работната сила е под 5%. Ако съотношението на хората с увреждания надхвърля 5 %, работодателите имат право да получат финансиране. В Ирландия правителството се ангажира с изпълнението на цел от 3% за трудова заетост на хора с увреждания в обществения сектор. Тези примери ще бъдат обсъждани допълнително по-долу.
Предимства на квотната система на трудова заетост:
* Има постоянен институционален натиск върху работодателите да наемат хора с увреждания. Проявява се по-голям интерес към наемането например на слепи лица.
* Общият брой на наетите лица с увреждания е увеличен
* Много често се осигуряват допълнителни ресурси във фондове стимулиращи наемането на хора с увреждания.
* Осигуряват се други благоприятни условия за наемането на хора с увреждания. Например в някои страни, ако дадена организация не наема хора с увреждания, тя е длъжна да купува продукти от специализирани организации, които наемат такива лица.
Някои недостатъци на квотната система на трудова заетост са:
* Много работодатели предпочитат да платят глоби или данъци, а не да наемат лице с увреждания
* Хората с увреждания често работят на най-ниско платените работни места.
* Известно "заклеймяване" на хората с увреждания (напр. слепите) с оглед на видове работни места и възможности за трудова заетост.
* Работодателите считат квотната система за наказание или дискриминация
* Цялата система е съсредоточена върху увреждането, а не върху работоспособността на лицето
2.2. Видове квотни системи
Квотните системи могат да бъдат разделени на три основни групи:
- Задължителна квота, която е подкрепена от принудителна санкция
- Задължителна квота, която не е подкрепена с ефективна санкция и/или с ефективен механизъм за принудително изпълнение
- Необвързваща квота на основата на препоръка, напр. правителствено циркулярно писмо
2.2.1. Задължителна квота подкрепена от принудителна санкция
В случаите на този вид квота същата е определена като обвързващата квота и всички обхванати работодатели, които не изпълняват задълженията си, са длъжни да плащат глоба или налог. Средствата набирани чрез такива квотни системи обикновено се акумулират във фонд за подпомагане трудовата заетост на хора с увреждания. Обикновено този фонд се администрира от държавните органи, въпреки че в някои случаи могад да бъдат ангажирани социалните партньори, какъвто е случая с Франция.
Германия е измежду първите страни приели задължителна квота през 1974 год.
- Съгласно Социалния кодекс, Книга 9, от 2002 г. от държавните и частни работодатели с поне 20 работници или служители се изисква да осигурят, поне пет процента от тяхната работна сила да се състои от хора с увреждания.
- Работодатели, които не изпълняват своите квотни задължения, са длъжни да платят фиксиран компенсационен налог за всяко незаето квотно място.
- Всеки работодател е длъжен да оборудва и поддържа работни помещения, инсталации, машини и оборудване по такъв начин, че поне определените пет процента хора с тежки увреждания да могат да бъдат наети.
- Работодател, който подлежи на задължение за осигуряване на трудова заетост, не може да избира между назначаването на хора с тежки увреждания и плащането на налога.
- Приходите от налога се използват изключително за стимулиране на рехабилитацията и наемането на хора с увреждания и могат да бъдат използвани, например, за предоставяне на субсидии на работодатели, които надхвърлят квотните си задължения или за подпомагане на работодателите при допълнителните разходи свързани с наемането на лице с увреждане, като приспособяване на сгради или предоставяне на допълнително обучение.
Важно е да се отбележи, че работодателите от публичния сектор също имат специални задължения по отношение на лицата с увреждания. Те също са задължени да платят налог, когато не изпълнят квотата. Работодателят трябва да провери дали определена позиция може да бъде заета от лице с увреждане. На федерално ниво държавните служби са длъжни да уведомяват Изпълнителна агенция за свободните или новосъздадените работни места като тя може да предложи кандидати с увреждания.
Освен това, хората с тежки увреждания в Германия се ползват със специална защита срещу уволнение. Това се прилага и към държавната служба. След шестмесечен срок на заемане на длъжността на лице с тежки увреждания не може да бъде връчено предизвестие без предварителното съгласие на съответния административен орган.
Системата на задължителна квота, която е подкрепена от принудителна санкция е приета и в други европейски държави.
Испания
Задължение за резервиране на определен брой позиции:
* Както държавните, така и частните дружества с 50 или повече наети лица, са задължени да спазват правилото, че поне 2% от техния персонал следва да са работници с увреждания.
* При конкурси за служители в държавната администрация на национално ниво, автономните регионални общности, местните власти и системата за социална помощ хората с увреждания трябва да се приемат при същите условия като другите участници.
* Пригодността на индивида да упражнява функциите съответстващи на длъжността се определя, ако е необходимо, посредством обвързващо решение взето от мултидисциплинарен екип преди полагането на приемните изпити.
* Съществуват мерки за заделяне на 5% от всички съществуващи свободни места до достигане на квотата от 2% от всички служители на национално ниво. Освен това, три процента от общия брой позиции за нотариуси/дръжностни лица по вписването, които се заемат чрез конкурси са запазени за хора с увреждания.
* Нещо повече, държавните органи в качеството им на възложители могат да включват в своите условия клаузи посочващи, че при сключване на договори ще се предпочитат дружества, които имат нужния технически потенциал, и чийто персонал включва не по-малко от 2% работници с увреждания.
Изключения от задължението:
На държавните и частни дружества може, при изключителни обстоятелства, да бъде разрешено пълно или частично освобождаване от задължението да наемат хора с увреждания чрез споразумения, включени в процеса на колективното договаряне за изключения в национален мащаб или, ако освобождаването не се прилага в национален мащаб, или няма такова колективно договаряне, чрез доброволен избор на работника и при условие, че поне една от алтернативните мерки е приложена. Дружествата трябва да подадат документи до компетентните държавни служби по заетостта за декларация за освобождаване, преди приемане на каквито и да е алтернативни мерки. Случаите, при които не може да бъде разрешено освобождаване са следните:
* Когато дружеството не е назначило лице с увреждания поради факта, че компетентните държавни служби по заетостта не могат да запълнят предложената позиция, поради липса на кандидати.
* Когато въпроси свързани с производството или организацията или такива с технически или икономически характер правят изключително трудно за дружество, което е длъжно да направи това, да наеме работници с увреждания като част от персонала си, и въпросното дружество може да докаже, че това е така.
* Декларацията за освобождаване е валидна за период от три години от датата, на която е взето окончателното решение. След този период дружествата трябва да подадат документи за нова декларация, ако основното задължение все още подлежи на изпълнение.
Алтернативни мерки:
Алтернативните мерки, които дружествата могат да приемат, за да спазят задължението за запазване на позиции за хора с увреждания са следните:
* Сключване на търговски или граждански договор със специализиран център за трудова заетост или със самонаето лице с увреждания за доставка на суровини, оборудване, средства за производство или друг вид стоки, необходими на дружеството избрало тази опция за изпълнение на основната си дейност.
* Сключване на търговски или граждански договор със специализиран център за осигуряване на трудова заетост или със самонаето лице с увреждания за предоставяне на външни или допълнителни услуги към тези, свързани с основната дейност на дружеството.
* Основаване на затворена работна група, след предварително сключване на съответния договор със специализиран център за трудова заетост.
Годишният обем от алтернативни мерки трябва да бъде поне трикратният размер на показателя за държавните приходи с многократен ефект за всеки служител с увреждания под прага от 2%, който не е бил нает.
Не е достатъчно просто да бъде осигурено плащането на налог, когато работодател не изпълни определената квота. Някои средства за събиране на налога също следва да бъдат въведени в действие. Законоустановените органи обикновено имат за задача да администрират събирането и разпределянето на събраните средства. В повечето страни, като например Германия и Испания, такива отговорности са възложени на съществуващи организации. Изключение от този модел е Франция, където е създадена напълно нова организация (AGEFIPH) за администриране на средствата, с представителството на социалните партньори и на публичните власти.
Обикновено на работодателите се поставя задачата да изчислят и декларират дължимите суми и след това да заплатят налозите във фонда основан за тези цели често наричан национален рехабилитационен фонд (НРФ). Налозите могат да бъдат събирани на годишна, тримесечна или месечна основа и обикновено се превеждат директно в банковата сметка на НРФ. В някои страни работодателите не са задължени да извършват тази самооценка, а са информирани за финансовите си задължения от НРФ или друг орган. В някои държави данъчните служители са оправомощени да събират плащанията по налозите и да ги препращат на НРФ.
- Във Франция, фондовете получени от неизпълнение на квотните задължения могат да бъдат използвани за финансиране на професионално обучение на лица с увреждания. Закон от 2005 г. предвижда и специален фонд за интегриране на хора с увреждания в публичната администрация.
- В Австрия, националният рехабилитационен фонд се администрира от министерство, което изчислява сумите дължими от работодателя и информира работодателя за това. Министерството има достъп до информация за задълженията на работодателите за осигуровки и използва тази информация, за да изчислява квотата и данъчните отговорности.
- В Полша, плащанията на налозите се регулират по закона уреждащ данъчните задължения. Съгласно този закон данъчните служби трябва да контролират плащанията и да събират средствата дължими към националния рехабилитационен фонд. Ако работодател не плати налога директно към националния рехабилитационен фонд, фондът може да поиска данъчната служба да събере парите направо от банковата сметка на работодателя или даже да отнеме собственост на работодателя. За тази цел не е необходимо съдебно решение.
В някои страни, квотните системи придружени със санкции са ценени поради възможностите за набиране на приходи и предназначаването на тези средства за мерки в подкрепа на трудовата заетост на хора с увреждания. Ако, обаче, работодателите предпочетат да плащат компенсаторен налог вместо да наемат лица с увреждания, действието и ефективността на квотната система трябва да се преразгледат.
За увеличаване ефективността на квотната система за осигуряване на работни места за лица с увреждания, препоръчително е да бъдат допуснати допълнителни възможности за работодателите да изпълняват своите квотни задължения, освен наемането на лица с увреждания или плащането на налог. Някои от примерите включват осигуряване на обучение на работното място, стажове, въвеждане на план за наемане и обучение на работници с увреждания и/или извършване на техническо преустройство на работното място.
2.2.2. Обвързваща квота без ефективна санкция
При този вид система работодателите са задължени, чрез законодателството, да наемат определен процент от лица с увреждания, но това задължение не е подкрепено с ефективна санкция - или защото санкция не е предвидена или защото санкцията не се изпълнява.
В Обединеното кралство през 1993 г., по-малко от двадесет процента от британските работодатели изпълняват квотата от три процента установена със Закона за хората с увреждания (трудова заетост) от 1944 г. Основната причина за неуспеха на британската квота е нежеланието или неспособността на няколко последователни правителства да приведат в изпълнение квотата т.е. да прилагат стриктно правилата за освобождаване от квотното задължение и да преследват провинилите се работодатели. Квотата е отменена през 1996 г., с влизането в сила на Закона за защита от дискриминация на хората с увреждания от 1995 г.
Опитът на различни страни показва, че не е достатъчно само със закон да бъде наложено задължение за работодателите да наемат хора с увреждания. Обвързваща квота без ефективна санкция разчита на добрата воля на работодателите и не допринася значително за разширяване на възможностите на хората с увреждания да намерят работа на пазара на труда. Трябва да се предвиди ефективен механизъм за принудително изпълнение, ако искаме квотата да има практически резултат.
2.2.3. Необвързваща квота на основата на препоръка
При тази форма на квотна система, работодателите не са задължени по закон да наемат определен процент работници с увреждания, но е препоръчително те да направят това. Спазването на квотното задължение следователно е доброволно и няма санкции в случай, че работодателите не изпълнят препоръчителната квота.
Необвързваща квотна система е съществувала в Холандия в средата на осемдесетте години. Прието е законодателство, което изисква от работодателите да улесняват наемането на хора с увреждане, и е установена норма на квотата между три и пет процента, която да бъде постигната за период от три години. Когато правителство оценява ефективността на доброволната квотна система след тригодишния период, то стига до извода, че в сферата на трудовата заетост на хората с увреждания има малко подобрение и отменя системата. Законодателството влязло в сила в края на деветдесетте предвижда възможност за въвеждане на обвързваща квота от три до седем процента, опция която остава нереализирана оттогава.
2.3. Реализиране на квотата на практика
Реализирането на практика на квотната система изисква да бъдат преценени няколко фактора:
Кои хора с увреждания следва да бъдат обект на квотни системи?
Хората с увреждания съставляват голяма и разнообразна група от населението и включват хора с много различни способности и увреждания. Като приемат това някои квотни системи са насочени към всички хора с увреждане, докато други са насочени към тези с тежки увреждания.
Много квотни системи са насочени специално към тези хора с увреждания, които може да се очаква, че ще срещнат най-много трудности при намиране на работа - хора с тежки увреждания. Такива хора може да се очаква, че са по-малко способни да се възползват от съществуването на недискриминационно законодателство, тъй като даже и в недискриминационна среда те могат да останат неспособни да се конкурират за и да спечелят работни места заради индивидуалните си качества. Следователно целева мярка за позитивно действие под формата на квота може да бъде подходящ инструмент за стимулиране на възможностите за трудова заетост на тази група.
И обратното, когато основната цел е да се намали броят на хората, които могат да се възползват от придобивките на хората с увреждане, квотните системи могат да обхванат всички хора, които имат право да искат такива придобивки.
Когато квотните системи обхващат всички хора с увреждане, съществува риск, че работодателите ще изпълняват квотните си задължения като наемат хора с леки увреждания, които биха имали малки затруднения при намиране на работа, даже и при липса на квотна система. Така хората с по-тежки увреждания ще останат изключени, тъй като ще има малък стимул за наемането на такива хора, след като работодателите са изпълнили квотното си задължение.
В Германия квотната система е специално насочена към хора с тежко увреждане. Лице чиято степен на увреждане е над 50% се класифицира като лице с тежко увреждане.
В Холандия доброволната квотна система обхваща всички хора, които имат право да искат придобивки за увреждане, тъй като целта на системата е да намали броя на такива лица. Въпреки че доброволната квота вече не е приложима, работодателите все още имат право на освобождаване от премии за социално осигуряване, ако пет процента от работниците им са с професионално увреждане, независимо какво е увреждането.
Как да идентифицираме лицата, които имат право на трудова заетост съгласно квотата?
Квотната система трябва да включва някои средства за идентифициране на тези, които имат право да се възползват от квотата. Това включва:
- Установяване на определение за увреждане, което е съсредоточено върху ограничената работоспособност на индивида. Това е необходимо, тъй като само тези, които изпитват най-много ограничения и неравнопоставеност, имат нужда от зашитата на квотата и трябва да могат да се възползват от нейните разпоредби; и
- Средство чрез което хората се идентифицират административно, например чрез система за регистриране.
Може да възникнат проблеми, ако дефиницията на увреждане за целите на квотата се съсредоточи върху влошеното здраве, а не върху ограничената работоспособност. Много лица, които се възползват от квотата в такива случаи може всъщност да имат висока работоспособност, въпреки че имат признато увреждане, и следователно може да нямат нужда от закрилата на квотата при намиране на работа.
Въпреки че регистрацията е често използвана като средство за идентифициране на тези, които се облагодетелстват от квотата, хората с увреждания може да изпитват редица пречки, които ги обезкуражават да търсят регистрация за целите на квотата. Например, за да се регистрират, лицата трябва да докажат, че увреждането им е причина за ограничаване на възможността им да се конкурират на традиционния трудов пазар, т.е. подчертава тяхната неспособност. В резултат на това: поставянето на 'етикет' свързан със системата за регистрация може да има негативни последици за собственото достойнство и представата за себе си. Регистрацията води до поставянето на индивида извън 'нормалната' система за наемане на работа като се изтъкват факторите, които правят индивида 'различен'. Тези фактори трябва да бъдат взети предвид при проектиране на системата и следва да се предприемат стъпки за намаляване до минимум на тяхното влияние, например чрез осигуряване на придобивки за регистрираните лица с увреждания съгласно закона. Друга пречка възниква от системите, при които регистрацията се предхожда от медицински преглед. В такива случаи физическите и емоционални разходи за индивида биха могли да се окажат даже по-големи, а държавата също ще понесе значителни финансови разходи за поддържане на такава система за регистриране.
Трябва ли квотата да облагодетелства по-специално някои от хората с увреждане?
Даже когато квотата е предназначена за хора с тежки увреждания, все още може да има група хора, които или изпитват завишена трудност при намиране на работа по квотата, или чиято трудова заетост трябва да бъде по-специално стимулирана по една или друга причина Тази група хора може да включва:
- Хора с особено тежки увреждания;
- Ветерани от войната с увреждане; и
- Хора с увреждане на стажантски позиции.
Освен това, вероятността от намиране на работа изглежда намалява, ако въпросното лице с увреждания има и друга характеристика на основата, на която хората често изпитват дискриминация (например при жени, възрастни хора или тези принадлежащи към етническо, лингвистично, религиозно или сексуално малцинство).
Квотната система може да се използва за предоставяне на допълнителни стимули за работодателите да назначават такива хора. Това може да бъде постигнато, ако например, се посочи, че ще се смята, че хората изправени пред по-специални трудности заемат повече от едно квотно място. Следователно за работодателите ще бъде по-лесно да изпълнят квотните си задължения като назначават такива хора.
Във Франция и Германия хора с увреждания, които биват обучавани или са на стажантски позиции, или лица с особено тежки увреждания, може да се считат за заемащи две или даже три квотни места.
Стандартна квота или променливи квотни ставки?
Държавите могат да определят единна квота, която е приложима за всички работодатели във всички сектори на икономиката или различни квотни ставки за различните отрасли или различните региони на страната.
Целеви проценти за квотите могат да се използват, защото се смята, че:
- Определени сектори или региони имат възможност да осигурят по-голям брой работни места, които са подходящи за хора с тежки увреждания; или
- Определени сектори или региони могат да осигурят само ограничен брой работни места, които са подходящи за хора с тежки увреждания.
В Германия първоначалните квоти преди сегашната квотна система са били 10 процента за публичния сектор и за банковия и застрахователен сектор и квота от 6 процента за останалата част от частния сектор.
Какъв е подходящият квотен процент?
Квотният процент следва да се основава на преценка за броя на хората с увреждания, желаещи и търсещи работа, както и на големината и профила работодателите. Трябва също така да бъде решено дали хората с по-специфични увреждания или степени на увреждане се нуждаят от специална помощ. Тази информация позволява сравнение между броя на необходимите работни места и броя на работните места, които биха се получили, ако всички работодатели изпълнят квотното си задължение.
В рамките на Европейския съюз квотният процент варира между 2 процента в Испания и 15 процента в Италия, където квотата обхваща не само хора с увреждания, но също и вдовици, сираци и бежанци.
Трябва ли квотата да се прилага, както за държавния, така и за частния сектор?
Квотните системи могат да бъдат насочени или към държавния, или към частния сектор или и към двата сектора. Тъй като публичният сектор е значим работодател в повечето страни и следва да служи за пример, изключването на този сектор от квотния принцип изглежда неоправдано. Освен това, ако законът се прилага само за работодатели от частния сектор, а държавният сектор е изключен, възникват въпроси за ангажимента на държавния сектор да наема хора с увреждания, като по този начин се подкопава доверието в квотната система. В много страни, обаче, трудовата заетост в държавния сектор е в спад, а трудовата заетост в частния сектор расте, така че частният сектор би осигурил повече работни места за хора с увреждания в дългосрочен план. Поради тези причини е важно квотата да се прилага за работодатели както от частния сектор, така и за публичния сектор.
Какви възможности трябва да бъдат открити за работодателите?
Традиционно квотният принцип задължават работодателите да наемат лица с увреждания, или да плащат налог в определен фонд. Анализи в последните години обръщат внимание на тенденцията множество работодатели да предпочитат да платят глоба вместо да наемат кандидати с увреждания. По този начин основната цел на квотните системи - осигуряване на трудова заетост за повече лица с увреждания - е изпълнена само частично. За да се противодейства на тази тенденция и за да се стимулират работодателите да се включат по-активно, трябва да бъдат обмислени други възможни начини за работодателите да изпълнят частично своите квотни задължения, като обучение на работното място или възлагане на доставки на стоки или услуги на специализирани центровете, наемащи лица с увреждания.
Във Франция, законът за квотата е реформиран през 1987 г. с цел предоставяне на допълнителни възможности на работодателите освен наемането на лица с увреждания или плащането на компенсаторен налог. Работодателите сега могат частично да изпълнят задълженията си по квотата като сключат договори със специализирани организации на хора с увреждания за производство или предоставяне на услуги, или чрез формулиране на общи планове и споразумения за наемане и обучение на работници с увреждания и/или адаптиране на работните места.
2.4. Положителни действия освен квота
Квотите не са единствената форма на положително действие. От работодателите в публичния сектор обикновено се очаква да предприемат конкретни инициативи, съобразени с техните възможности, за наемане и задържане на работа на служители с увреждания.
Обединеното кралство
Законът за защита от дискриминация при увреждане от 1995 г. забранява дискриминацията от страна на работодателите към хората с увреждания, свързана с тяхното увреждане. Законът също определя задължение за работодателите да предприемат разумни преустойства за преодоляване на всички "съществени недостатъци", които хората с увреждания срещат независимо дали поради физическите характеристики на работното място или условията на труд. Законът препоръчва планиране за възможни бъдещи клиенти/служители с увреждания, вместо да се чака докато нуждата стане спешна. Това се отнася за всички въпроси, свързани с наемането, подбора, обучението, повишаването и освобождаването на служителите.
През месец декември 1997 г., правителството учредява нарочна работна група, която да разгледа пълния обхват от проблеми, които засягат живота на хората с увреждания и да посъветва правителството за това какви по-нататъшни действия трябва да се предприемат за стимулиране на всеобхватни и изпълними граждански права на хората с увреждания. Работната група отбелязва, че макар хората с увреждания обикновено да се ползват от същата правна защита и права като другите членове на обществото, всеки ден от живота си те се изправят пред бариери възпрепятстващи пълноценното им участие в обществото. Отношението към хората с увреждания и стереотипите свързани с тях се разглеждат като два от най-изявените проблеми стоящи пред правителството и обществото като цяло. Работната група отбелязва, че неподходящото отношение и стереотипите водят до институционална дискриминация. В сферата на трудовата заетост дискриминацията води до ситуация, в която "вероятността хората с увреждания да останат безработни и без официална квалификация, в сравнение със здравите хора е двойна". Работната група препоръчва публичният сектор да има задължението да стимулира равни възможности за хората с увреждания при трудовата заетост.
Комисарите за държавната служба изготвят специални разпоредби в техния Кодекс за набиране на персонал за назначаването на хора с увреждания в държавната служба. Целта е хората с увреждания да не бъдат несправедливо ощетени при назначаване. Обичайните процедури следва да бъдат коригирани, за да се осигури, че това няма да се случи. В рамките на подбора съгласно качествата на кандидата въз основа на справедлива и открита конкуренция, ведомствата и агенциите могат да изберат да предложат насърчаване и помощ в процеса на подбор на кандидати с увреждания, които не са достъпни за другите кандидати. Например, те могат да гарантират явяването на интервю за кандидати с увреждания или да модифицират някои правила за подбор използвани за останалите кандидати в същия конкурс - напр. да заменят използването на тестове с къси отговори, или да използват тест за установяване на компетентността с който да заменят изискването за образователна квалификация. От 1 януари 2002 г. Комисарите за държавната служба са приели разпоредби за директно назначаване на хора с увреждания по програмата за трудова заетост WORKSTEP.
Лица с увреждания в държавната администрация в Норвегия
Подобно на частния сектор работодателите от публичния сектор имат очаквания за доброто изпълнение на служебните задължения от своите служители. При наемане на персонал обикновено се избира лицето, което се очаква да даде най-добър резултат. През 1996 г. на работодателите в публичния сектор е дадена възможността да предпочитат да наемат лице с увреждане вместо по-добре квалифицирано лице. Продължава да е от съществено значение наетото лице с увреждане да има необходимата квалификация изисквана в обявата за работа. Тази разпоредба отменя формални пречки за работодателите от публичния сектор, които искат да наемат хора с увреждания. Ако лице с увреждане кандидатстващо за работа в държавната служба в Норвегия информира работодателя че той/тя е с увреждания, ако изискванията за квалификация са задоволени, работодателят е длъжен да покани поне едно лице с увреждания за интервю.
Северна Ирландия
Задължения за работодателите относно равноправие при трудова заетост
Законът за справедлива трудова заетост от 1989 г. (Северна Ирландия) налага специфични задължения на работодателите свързани с равноправие при трудова заетост. От въвеждането на закона има постоянен напредък до момента, до който всички работодатели от частния сектор с повече от 10 работници наети на пълно работно време, и всички работодатели от публичния сектор са задължени да се регистрират в Комисията по равноправие за Северна Ирландия (ECNI) и да извършат мониторинг за гарантиране на пропорционалност на заетите лица. През 1989 г. Заповедта за справедлива трудова заетост и третиране (ЗСТЗТ) (СИ) затегна регулативната рамка и установи със закон изискването за стимулиране на равенството на възможностите.
Положителните мерки разрешени съгласно Заповедта за справедлива трудова заетост и третиране включват следното:
- насърчаване на заявленията за кандидатстване на работа или обучение от представители на недостатъчно представените групи;
- целенасочено обучение в конкретна област или за конкретна група лица;
- изменение на процедури за съкращаване на персонала с цел подпомагане постигането на справедливо участие; и
- предоставяне на обучение за не-служители с конкретно вероизповедание, след получаване на одобрение от Комисията за равноправие за Северна Ирландия.
Осигуряването на участие на работодателите и прилагането на процедури за мониторинг на работното място е отговорност първоначално на Агенцията за справедлива трудова заетост (сега Комисия за равноправие за Северна Ирландия). Това е до голяма степен подхода на моркова и тоягата, който използва моралната отговорност като добър работодател и предоставя помощ за насърчаване на участието на работодателите, но в същото време Комисията има правомощия да разследва и да налага санкции на организации, за които има съмнение за неизпълнение. Съгласно Комисията, този подход е изключително успешен и тя рядко е трябвало да използва възможностите си да налага санкции. Друг основен фактор, който гарантира и мотивира изпълнението от страна на работодателите, е активният подход възприет от Комисията в подкрепа на новите и неопитни работодатели при администрирането на процеса на справедлива трудова заетост. Финансовата помощ за изграждане на административните процедури също е полезен стимул за мотивиране на сътрудничество с работодателите.
3. Премахване на бариерите при наемане на хора с увреждания в администрацията
За изпълнение на целите за трудова заетост на хора с увреждания е особено важно работода